国家治理视角下的国家审计职能定位浅析
魏巍(审计署长春办)
【发布时间:2012年05月09日】
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    【摘 要】随着社会经济的发展和民主法治建设的推进,国家审计在参与国家治理中的地位与作用日益突出。促进国家审计得以科学、有效地发挥国家治理功能,成为当前审计工作面临的重大课题。本文从国家治理角度研究了国家审计内涵,在剖析国家审计与国家治理关系的基础上,着重论述了国家审计在国家治理中的定位和作用,有效探索了国家审计发展方向。

    【关键词】国家审计;国家治理;审计工作;免疫系统

    2011年7月8日,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表的讲话中首次对“国家治理与国家审计”进行了论述。这是继“免疫系统”论后,对国家审计本质的进一步深化和发展,是现代审计的精髓,具有极其丰富的内涵。基于国家治理这一崭新视角,充分认识和重视国家审计的职能定位,是发挥审计理论指导实践作用、推进国家审计科学发展的主要途径。

    一、国家治理的内涵

    国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一,它通常是指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权,从而对社会实施控制和管理的动态过程。其基本目的是通过法律法规、意识形态等治理机制,协调和缓解社会冲突与矛盾,维护政治秩序以及保障政府能够持续的对社会价值进行权威性的有效分配。
    自党的十六大以来,随着社会经济的迅猛发展,国家治理理念也在不断的转型: 一是国家治理从单一市场治理逐渐演变为社会多元化治理;二是国家治理模式由注重效率优先的发展型转变为公正价值诉求的和谐型;三是国家治理由被动转为主动应对,进而推动现代化和全球化的进程。综上,国家治理逐渐突出其社会性,即通过、政治、经济和文化职能的发挥来实现治理。
    刘家义审计长指出,“国家治理就是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展”。这一理论的提出不仅对重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系具有重要的理论价值,而且对加强国家审计工作也具有十分重要的现实意义。

    二、国家审计定义的演变

    国家审计是最早出现的一种审计类型,它从根本上说是一种国家权力的体现。我国审计制度自建立以来,审计部门通过不断研究,逐渐丰富和拓展了国家审计的内涵:1983年9月国家审计署正式成立,《宪法》赋予其职权范围是对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督;1997年《审计法实施条例》明确了审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为;2004年,时任审计署审计长李金华在“中国财经法律论坛”上首次提出,“国家审计是国家治理的工具,要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”;2008年3月,刘家义审计长在中国审计学会五届三次会议上指出,“审计本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’”;2011年7月在中国审计学会第三次理事论坛上,刘家义审计长又从国家发展战略的高度、经济全球化及国家审计事业长远发展的角度,提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’,是国家治理的重要组成部分”的重要论断。
    审计部门经过近 30 年的实践探索,对国家审计的认识由最初的技术方法层面逐步向经济层面、法律和政治层面深化,国家审计的内涵也从传统的经济监督逐渐发展成为国家治理的工具、国家经济社会运行“免疫系统”和国家治理重要组成部分的政治高度。刘家义审计长将国家审计提升到国家治理的高度,无疑更加符合社会经济发展对审计的要求,更加准确地界定了审计的内涵和外延。这一重要论断是根据新时期国家审计实践与我国经济社会发展现状提炼出来,必然在今后很长一段时间内指导我国审计事业的发展。

    三、国家审计与国家治理的关系

    刘家义审计长指出,“从深层次原因看,国家审计的产生和发展缘于国家治理,国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向。”可见国家审计与国家治理是相伴相生、相互依存、相互促进的关系,国家审计来源于国家治理,同时反作用于国家治理,审计的国家治理作用是国家审计存在的基本前提。
    (一)国家审计与国家治理具有浓厚的历史渊源。国家审计是随着国家的成长而出现的。国家治理始终占据着主导地位,其发展进程始终决定和制约着国家审计的发展,特别是发展的阶段性会直接或间接影响国家审计作用的发挥。虽然朝代不断更迭、历史不断前进,但国家审计工作始终离不开国家治理框架,服从服务于国家治理的大局,随着国家治理的发展变革而不断转变审计工作的目标、重点和方式。
    (二)国家审计与国家治理的理论以公共受托经济责任为基石。国家审计是由于公共受托经济责任关系而产生的,其首要目标是促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。而公共受托经济责任的重要内容又是建立国家治理结构。公共受托经济责任作为国家审计与国家治理共同的理论基础之一,保证和促进公共受托经济责任全面有效履行是国家审计与国家治理的共同目标。
    (三)国家审计是国家实现良好治理的内在需求。审计发展史实表明,国家审计的制度安排都是依据国家宪法或专门法律法令确立的,是国家治理的必然产物和重要组成部分。不论是早期为巩固政权,还是现阶段维护国家经济安全等,只是时代赋予国家审计不同的使命。纵观世界各国政府审计的产生和发展,无论国家的治理模式和最高审计机关的隶属关系如何,国家审计都是在国家权力体系中发挥制约和监督作用,促进规范权力的配置和运行,为国家治理进行科学决策提供客观有效的信息。近些年各国最高审计机关已经从实际出发广泛开展审计实践,特别是在应对经济全球化、自然灾害和金融危机中国家审计所取得的成效,都进行了不同角度的诠释。总之,国家审计都是作为国家治理的重要组成部分在发挥着审计功能。
    (四)国家审计功能的发挥促进国家治理的改善。国家审计实质上是通过依法用权力制约权力,为国家治理的决策系统提供真实可靠的信息,推动国家治理各项决策的贯彻落实,促进国家治理的执行系统按法依规行政,促进国家治理的不断完善。在国家治理的过程中,审计机关通过依法履行审计职责,积极有效地推动实现国家的良好治理,从而维护国家经济安全。要实现国家的良好治理必须加强审计,而强化审计也是实现国家的良好治理的重要途径和有效方式。

    四、国家审计的职能定位

    纵观我国国家审计功能的变化,由最初相对单一的“监督经济活动运行”,发展到了“国家治理重要组成部分”的最高诠释,国家审计随着时代和形势的变化,不断被赋予更深层次的职能定位。在国家治理框架下,国家审计的总体目标是充分发挥审计的监督、服务、前瞻等功能,推动国家治理实现善治,进而维护国家经济安全稳定,维护社会公正和促进社会和谐。

    (一)充分发挥国家审计的监督性,推进法治政府建设。在国家治理的过程中,不同的机构担负着决策、执行和监督控制等不同职责。国家审计是依据宪法所赋予的经济监督权力,它是对国家经济社会运行情况进行总体监督,对国有资产和资源利用管理情况进行监督,其专业性、独立性以及综合性的特点,使国家审计对权力的制约监督处于较高的法律地位。审计监督就是检查被审单位在经济活动中是否按既定目标或授权履行经济责任,有无违法违规、弄虚作假行为,并督促其采取有效措施进行整改,使其能够依法行政、依法经营、依法管理。国家审计的监督性具体体现为监测、预警、抵御、修复作用,其中:监督性是维护国家安全的基础,是核心功能,监测、预警、抵御、修复作用是其分支功能,是监督性有效发挥的集中体现。我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期,违法乱纪行为屡禁不止,主要原因是国家对行政执法的制约监督机制不够完善。因此,建立健全经济监督机制,维护国家经济法纪,对于促进国家治理显得尤为重要。国家审计要充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性,从国家利益出发,真正把促进政府依法行政作为国家审计监督的基本准则,进一步提升审计监督层次,改善审计监督方式,加强审计监督力度,有效地发挥审计在推动反腐倡廉建设中的作用,加速推进我国社会主义民主法治建设进程。

    (二)充分发挥国家审计的服务性,推进责任政府建设。现阶段,审计环境的不断变化对审计工作提出了新要求,国家审计仅仅强调监督是不够的,还应强调其服务性。国家审计既是国家的经济监督者,同时也是一支庞大的信息队伍,它所获取的信息源于国民经济第一线,具有权威性、真实性和利用性,通过对这些信息进行综合评价,及时发现和调整偏离宏观目标的行为,为建设国家整体框架、推动经济社会健康平稳发展提供服务。国家审计的服务性是建立在监督性基础上的,审计监督是手段,服务是目的,这是由我国的国体政体决定的:我国的审计机关与其他行政机关一样都是在党和政府领导下直接服务于人民利益的,这促使各级审计机关在行使检查监督职能时,不自觉地融入到国家机器对国家经济安全和社会经济健康运行过程中,参与建设责任政府,参加国家治理和履行政府职能。因此,国家审计直接代表党和国家的意志,审计工作能够与党和政府中心工作密切契合,即审计工作不仅有法定的服务职责、明确的服务对象、完备的服务手段,重点是能够取得显著的服务成效,有力促进了国家治理和社会经济发展。这是立法型、司法型、独立型等政府审计体制都无法比拟的。

    (三)充分发挥国家审计的前瞻性,推进高效政府建设。效率不高是目前国家治理中存在的突出问题,主要表现在政府对突发事件的应急措施不到位。在当前的世界经济政治环境影响下,像自然环境危机、经济危机、安全危机等各种公共危机出现较频繁。虽然这些都是突发性事件,但究其原因,这些都是由于背后某些未引起人们重视的深层次原因而引发的。这就对国家审计的功能拓展提出了新的要求,即国家审计要发挥前瞻功能。国家审计应具备为政府提供处理关键性的、正在出现的问题的前瞻能力,这种提供信息和超前思想的能力要作为传统审计职责的补充,并不断完善。这是国家审计发展到一定阶段的产物,也是中国经济社会发展对审计提出的新要求。国家审计要围绕经济社会发展目标和国家宏观调控政策的导向,通过专项审计,揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面的漏洞,着力解决经济社会科学发展进程中出现的各类深层次矛盾和问题,找出经济运行中存在的共性、普遍性问题,由微观入宏观,从更深的层次来观察和分析问题,充分发挥审计前瞻性作用,对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前做出预判和预警,围绕国民经济的热点、难点和重点问题高层次地提出经济运行中存在的苗头性、倾向性问题的审计意见,提高经济社会运行质量和效益,为政策制定机构提供未来的工作重点,持续推动国家各个领域的改革和体制制度创新,推动经济社会全面协调可持续发展。

    (四)充分发挥国家审计的公开性,推进廉洁政府建设。政府行政透明化是国家治理必不可缺的重点环节,是一个国家民主程度的体现。公开性是国家审计运行的必然要求。让国家行政权力公开透明运行,是现代民主社会的基本条件,是作为权力赋予者的基本要求,也是当今法治政府的价值取向。然而,由于信息普遍存在不对称性,社会各阶层难以获取有效真实的相关信息。即使有些信息公开了,也普遍存在公开内容不全面、程序不规范、形式重于内容等问题。这都为“暗箱操作”、“权力寻租”创造了有利条件,为腐败现象滋生了温床。国家审计加大审计结果公告力度,开放式地开展工作,要广泛接受社会和公众的监督、充分利用各种资源形成监督服务的合力,将行使公共权力、参与公共事务管理有关主体的信息和行为公之于众,增加其透明度,更好地促进部门单位依法行政和审计查出问题的整改落实,从源头上防止违法违纪问题的再度发生,从而促进政府行为的透明化、规范化。
    (五)充分发挥国家审计的主动性,推进服务政府建设
    随着国民经济发展、国家体制改革等国家治理内容因素的复杂多变,国家审计必须要强化主动适应性,才能使自身职能有效发挥。主动性是指国家审计的工作计划和目标能够适应日益变化的社会经济环境形势,符合党和国家政府部门的新要求,维护公众利益,增强为国家经济建设的服务能力和贡献度。这就要求审计机关以党委与政府工作为中心,创新审计管理理念,拓展审计新领域,积极探索审计模式,以适应经济社会运行中对审计功能作用的要求。要切实加强审计机关的内涵和外延建设,要全面拓宽外延和挖深内涵,促进审计在更高的层次上发挥巨大的作用。这是国家审计高层次经济监督区别于内部审计和社会审计的重要特质,也是有别于其他经济管理活动的主要特征。国家审计与内部审计、社会审计共同担负着不同的使命,一旦离开了主动适应性,就无法胜任历史重任。换言之,国家审计作为经济社会“免疫系统”、国家治理的工具,必须具有主动适应、积极应对、自我感知等功能,即具备主动适应性才是其生存之道、发展之需以及优势所在。

    在国家治理过程中,国家审计的五项功能相互依存、相互印证、相互支撑,共同构成了我国政府审计的特征体系,共同体现了国家审计的基本属性。随着国家治理结构的不断调整,审计职能与作用也会相应改变,国家审计特征也会不断创新,这些都有待于理论工作者持续探讨。(魏巍)

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