对基层审计机关整合审计资源的探讨
孟淑华（湖北省宜城市审计局）
当前，由于基层审计机关审计资源配置方式的特殊性，审计资源短缺的矛盾十分突出，如何科学地整合审计资源，提高审计效率，深入学习实践科学发展观，最大限度地发挥基层审计机关的“免疫系统”功能，成为摆在基层审计机关面前的重要课题。
一、整合审计资源是基层审计发展的客观需要
（一）审计任务重。随着经济体制改革的不断深化，审计进入了快速发展的阶段。近年来，审计公开的力度逐步加大，审计透明度不断增强的同时，社会民众对审计监督的期望普遍高涨。基层审计工作面临各方面的压力很大。审计机关的基本职责是“摸清家底，揭露问题，促进发展”，这与审计法关于“真实、合法、效益”的审计目标是高度一致的。但是，基层审计机关审计的对象数量之多，资产规模也很庞大，要有效履行三项基本职能，困难是不言而喻的。
（二）审计风险大。党的十七大提出，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策的执行等环节加强对权力的监督，突出强调要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。温总理指出，审计工作直接关系到维护国家的财政、金融秩序，关系到加强党和政府的廉政建设，也关系到推进政府部门的依法行政，关系到整个改革开放和现代化建设事业。基层审计机关承担着光荣而艰巨的任务，同时也面临着重大的风险责任。在审计资源有限的情况下，能否准确把握总体，得出比较准确的评价结果，审计监督面临十分严峻的挑战和重大的审计风险。
（三）基层审计机关审计人员数量严重不足、素质参差不齐。审计力量不足与审计任务繁重间的矛盾十分突出，加之一线审计人员少，需要完成的审计项目一个接着一个，日常忙于完成任务，少有学习提高的时间。现在的基层审计队伍整个素质虽然有了明显提高，但较之经济形势发展需要来看，还存在较大差距。可以说，不同层次审计机关之间或同一审计机关内部，审计人员素质参差不齐的问题都比较突出，视野宽广、业务精通、经验丰富的审计人才还只占少部分。虽然通过教育培训可以使这一状况得到有效改善，但远水难解近渴，我们不能等培训搞好了再开展工作，而且形势发展与教育培训也存在一个相互追赶的问题。
（四）审计信息资源利用不合理。对于审计信息资源的整合运用，一方面存在大量的档案资源的闲置，或利用率偏低；另一方面理论成果的转化运用跟不上形势发展的需要。
当前审计工作现状迫使基层审计机关要寻找出路，整合审计资源是审计发展的现实选择。
二、科学的整合审计资源，充分发挥审计机关的“免疫系统”功能
（一）关于人力资源的整合。人力资源是审计资源的主体，是第一资源，它包括审计机关人员、社会审计人员、内部审计人员及相关专业技术人员。按照目前机构改革的要求，基层审计机关大幅增加编制显然是不可能的，出路就在于科学整合人力资源。解决基层审计人员力量不足的矛盾，更需要重视的是基层审计人员素质意义上的问题。建立和保持一支业务熟练的基层审计队伍，必须下决心改变基层审计人员的知识结构，采取各种措施加速培养复合型审计人才。首先必须对现有审计人员进行系统的培训，力争培养既懂财会知识，又懂经济管理、工程、法律和计算机等各方面的复合型人才，以改变现有人员的组成结构和知识结构。其次，适当引进一些懂法律、工程等相关知识的人员，把借人与借“人脑”结合起来，以获得所需的技术力量。
基层审计机关在人力资源的整合上，要坚持“两个原则”和“三个优化”。即由外部“增量”注入转向内部“存量”优化原则；全局上下一盘棋，实行系统内审计联动原则，实现在“内部存量”、“行为控制”和“能本管理”上的优化。
首先，在“内部存量”优化上，要树立远见卓识的育人观。坚持走以扩大审计人员知识内涵为主的路子，把基层审计人员的“休养生息”作为整合人力资源、提高审计效率的重要措施，努力在改变基层审计人员知识结构、培养“一专多能”的复合型人才上下功夫。一方面建立审计人员终生后续教育机制，坚持扬长避短和缺什么补什么的原则，每年集中时间、集中人员分层次地进行培训，以提高基层审计人员的综合素质。另一方面，积极引进各种专业技术人才，通过“传帮带”，带动基层审计人员整体素质的提高。
其次，在“行为控制”优化上，要树立全局一盘棋的大局观念，逐步实现审计计划和管理的科学化。审计计划要树立全局观念和宏观意识，突出重点。计划安排要留有余地，保证有一定力量完成地方党委、政府领导临时交办的各项任务。同时把审计成本核算纳入计划管理，节约审计成本，提高工作效率。
在审计计划的安排和审计项目的方案制定上，把人力整合纳入计划管理的内容，实行四个统一。即“统一计划、统一方案、统一组织、统一实施”，做到横向全局联动，纵向“一条龙”实施，使现有的审计力量与审计项目形成较为合理的组合，充分发挥审计的整体效能。在每年的财政预算执行审计中，在制定审计方案时，以财政审计主线为重点，充分考虑项目可能涉及的专业领域和操作难度，选配好审计专业人员，更好地整合人力资源。
第三，在“能本管理”优化上，要“因人定项”和“因事择人”。整合人力资源必须十分重视人力资源的价值实现，通过采取有效的方法，最大限度发挥人的潜能，从而实现能力价值的最大化。人力配置过程中，充分考虑人力资源与审计项目的最优结合，既要注意按照审计人员的不同专长、能力高低选择确定审计对象，又要注重按照不同类型的审计对象和审计项目操作难度的大小，来配置审计人员。
（二）关于信息资源的整合。信息资源主要包括以往的审计成果，被审计单位的各种资料，政府其他部门发布的法律、法规等各种信息。基层审计机关科学整合信息资源，要努力“提高三个水平”。
１．提高审计成果的利用水平。审计监督的成果，主要体现在大量的审计报告和审计信息上。要解决审计报告只是被有限地利用和审计成果被束之高阁的问题，就必须打破习惯的思维方式和工作模式，高度重视审计结束后审计成果的综合利用。要善于把历史的、局部的、零散的审计资料，按照一定的目的整合起来，通过去粗取精，归纳分析，加工提炼，在更高的层次和更高的质量上再现审计的成果。
２．提高审计成果的转化水平。将专业性较强的审计结论转化为区域政府实施宏观调控的依据，是整合审计信息资源的重要内容。审计报告是以一种通报、警示的面貌出现的，经过精心提炼，其针对性、代表性强，涵盖性高，可以使党政领导在最短的时间内了解社会经济活动中出现的新情况、新动向、新问题。一份好的审计报告往往容易引起各级领导和相关部门的重视。特别是针对性更高、倾向性更强的《审计要情专报》，直接送达决策层，一旦被党政领导批示或作为决策依据，能够很快地得到落实或引起社会的快速反应，并对政府宏观调控产生重大影响。此外，还可以利用历年审计成果编写成审计案例，每逢新的领导干部上任前，如安排审计机关对这些干部进行廉政谈话，既扩大了审计机关的影响，又提高了审计监督的威慑力。
３．提高信息资源的共享水平。信息社会的到来和网络化的发展，使一条有价值的信息瞬间被全世界所利用成为可能，这对整合审计信息资源带来了前所未有的机遇。面对现代信息技术的挑战，应该把实现审计信息资源共享，提高资源利用水平，作为整合审计资源的关键环节。
（三）关于技术资源的整合。整合审计技术资源，要做到“四个结合”。一是传统审计手段与计算机审计相结合，在手工审计与计算机审计两种手段的整合中求效率。二是传统的审计技术与现代审计技术相结合。使以账项基础审计为主的审计方法，逐步转向制度基础审计、风险导向审计，把现代审计技术恰当地运用到审计工作中。三是利用网络建立审计资源基础平台，为审计事业提供及时有效的支持。在这个平台上建立人力资源、信息资源、技术资源和社会资源数据库，使各项审计资源形成互补，以适应知识经济时代信息化、数字化、网络化的需要。四是审计基础理论创新与审计实践运用相结合。用审计理论研究的成果指导审计实践，使审计基础理论创新作为最先进的审计资源，在审计实践活动中体现出更大的资源价值。
（四）关于社会资源的整合。整合审计社会资源要正确处理“三个关系”。
１、正确处理国家审计、内部审计和社会审计的关系。国家审计、内部审计、社会审计是分工不同、各自独立的审计组织。国家审计与内部审计和社会审计虽然没有隶属关系，但国家审计在审计框架中的主导地位，以及国家审计对内部审计和社会审计的指导和监督的职能，为国家审计充分利用内部审计和社会审计的人力、物力资源，实现资源互补创造了极为有利的条件。在职责目标上容易达成一致认识，在技术手段上具有广泛同质基础，在资源利用上便于获得互补效应。
２、正确处理审计监督与其他监督部门的关系。基层审计机关在整合社会资源中，应积极加强横向联合，合理地利用国家监督体系中有关监督执法机关的功能、权威和信息，既可提高审计在“高层次”监督中的地位，又有利于加强审计监督的威慑作用。如在经济责任审计方面，与五部门建立联席会议制度；在查处经济案件方面，与纪委、监察、检察机关建立联合办案协调机制；在专项资金审计方面，与财政、税务及有关经济管理部门建立经常性的合作机制；在固定资产投资审计方面，与财政、建设等部门联合成立投资体制管理领导小组，可以使审计监督的效率有更大的提高，审计质量也能得到更好的保证。
３、正确处理基层审计对地方党委、政府负责与对上级审计机关负责的关系。基层审计机关在整合审计资源过程中，要充分认识争取上级领导支持的重要性，做到有所为、有所不为。作为基层审计机关，要充分理解“当地党委政府满意，上级审计机关就满意”的深刻内涵，认真完成地方领导交办的各项审计任务，以丰硕的审计成果取得地方党委、政府对审计工作的支持。与此同时，要坚持依法审计，客观公正的原则，及时向上级审计机关请示汇报，加强沟通协调，以便统一认识、统一行动。
三、整合审计资源需要探索的几个问题
一是法制基础问题。国家审计是民主法制建设的工具，也是民主法制建设的重要内容，其重要目标之一是要推动依法治国，而其自身亦须坚持依法独立审计的根本原则。《审计法》及其实施条例规定，国家审计对社会审计、内部审计负有指导、监督和管理的职责，但对整合利用社会审计、内部审计资源等问题并未做出明确规定。在审计实践中基层审计机关作了一些探索，也确实收到了良好的成效，但在实施过程中由于缺乏法律支撑，不得不采取非常复杂的规避措施，制度风险问题十分突出。如果不及时修订相关法规，这种探索将难逃夭折的命运。
二是经费筹集问题。审计“八不准”纪律实施以来，由于落实了经费自理，尽管每年经费缺口较大，审计机关的独立性还是得到了充分保障。但是，整合基层审计资源面临的一个极为现实的难题就是经费筹集。社会审计机构是营利性的，要讲求经济效益，利用其人力资源必须付费。内部审计人员参与国家审计项目的实施，根据现行审计纪律的要求也应据实支付报酬。这就使得本已紧张的审计经费更加捉襟见肘。按照当前管理办法，国家审计经费核拨以机关人员数量和审计项目数量为计算基础，按从紧的原则安排，而没有实施项目经费预算制度，往往难以全面考虑到项目的规模和复杂程度。
三是质量控制问题。在整合基层审计资源过程中，管理稍有懈怠，就有可能影响审计质量和廉政建设，给审计工作造成严重损失。整合审计资源使这一问题重新被提出，加之当前社会审计职业道德形势不容乐观，如何控制社会审计人员与审计对象之间的交易也是值得深入研究的课题。控制不当的话，这些问题将直接影响审计机关的独立性，最终给审计质量造成致命冲击。
一、整合审计资源是基层审计发展的客观需要
（一）审计任务重。随着经济体制改革的不断深化，审计进入了快速发展的阶段。近年来，审计公开的力度逐步加大，审计透明度不断增强的同时，社会民众对审计监督的期望普遍高涨。基层审计工作面临各方面的压力很大。审计机关的基本职责是“摸清家底，揭露问题，促进发展”，这与审计法关于“真实、合法、效益”的审计目标是高度一致的。但是，基层审计机关审计的对象数量之多，资产规模也很庞大，要有效履行三项基本职能，困难是不言而喻的。
（二）审计风险大。党的十七大提出，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策的执行等环节加强对权力的监督，突出强调要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。温总理指出，审计工作直接关系到维护国家的财政、金融秩序，关系到加强党和政府的廉政建设，也关系到推进政府部门的依法行政，关系到整个改革开放和现代化建设事业。基层审计机关承担着光荣而艰巨的任务，同时也面临着重大的风险责任。在审计资源有限的情况下，能否准确把握总体，得出比较准确的评价结果，审计监督面临十分严峻的挑战和重大的审计风险。
（三）基层审计机关审计人员数量严重不足、素质参差不齐。审计力量不足与审计任务繁重间的矛盾十分突出，加之一线审计人员少，需要完成的审计项目一个接着一个，日常忙于完成任务，少有学习提高的时间。现在的基层审计队伍整个素质虽然有了明显提高，但较之经济形势发展需要来看，还存在较大差距。可以说，不同层次审计机关之间或同一审计机关内部，审计人员素质参差不齐的问题都比较突出，视野宽广、业务精通、经验丰富的审计人才还只占少部分。虽然通过教育培训可以使这一状况得到有效改善，但远水难解近渴，我们不能等培训搞好了再开展工作，而且形势发展与教育培训也存在一个相互追赶的问题。
（四）审计信息资源利用不合理。对于审计信息资源的整合运用，一方面存在大量的档案资源的闲置，或利用率偏低；另一方面理论成果的转化运用跟不上形势发展的需要。
当前审计工作现状迫使基层审计机关要寻找出路，整合审计资源是审计发展的现实选择。
二、科学的整合审计资源，充分发挥审计机关的“免疫系统”功能
（一）关于人力资源的整合。人力资源是审计资源的主体，是第一资源，它包括审计机关人员、社会审计人员、内部审计人员及相关专业技术人员。按照目前机构改革的要求，基层审计机关大幅增加编制显然是不可能的，出路就在于科学整合人力资源。解决基层审计人员力量不足的矛盾，更需要重视的是基层审计人员素质意义上的问题。建立和保持一支业务熟练的基层审计队伍，必须下决心改变基层审计人员的知识结构，采取各种措施加速培养复合型审计人才。首先必须对现有审计人员进行系统的培训，力争培养既懂财会知识，又懂经济管理、工程、法律和计算机等各方面的复合型人才，以改变现有人员的组成结构和知识结构。其次，适当引进一些懂法律、工程等相关知识的人员，把借人与借“人脑”结合起来，以获得所需的技术力量。
基层审计机关在人力资源的整合上，要坚持“两个原则”和“三个优化”。即由外部“增量”注入转向内部“存量”优化原则；全局上下一盘棋，实行系统内审计联动原则，实现在“内部存量”、“行为控制”和“能本管理”上的优化。
首先，在“内部存量”优化上，要树立远见卓识的育人观。坚持走以扩大审计人员知识内涵为主的路子，把基层审计人员的“休养生息”作为整合人力资源、提高审计效率的重要措施，努力在改变基层审计人员知识结构、培养“一专多能”的复合型人才上下功夫。一方面建立审计人员终生后续教育机制，坚持扬长避短和缺什么补什么的原则，每年集中时间、集中人员分层次地进行培训，以提高基层审计人员的综合素质。另一方面，积极引进各种专业技术人才，通过“传帮带”，带动基层审计人员整体素质的提高。
其次，在“行为控制”优化上，要树立全局一盘棋的大局观念，逐步实现审计计划和管理的科学化。审计计划要树立全局观念和宏观意识，突出重点。计划安排要留有余地，保证有一定力量完成地方党委、政府领导临时交办的各项任务。同时把审计成本核算纳入计划管理，节约审计成本，提高工作效率。
在审计计划的安排和审计项目的方案制定上，把人力整合纳入计划管理的内容，实行四个统一。即“统一计划、统一方案、统一组织、统一实施”，做到横向全局联动，纵向“一条龙”实施，使现有的审计力量与审计项目形成较为合理的组合，充分发挥审计的整体效能。在每年的财政预算执行审计中，在制定审计方案时，以财政审计主线为重点，充分考虑项目可能涉及的专业领域和操作难度，选配好审计专业人员，更好地整合人力资源。
第三，在“能本管理”优化上，要“因人定项”和“因事择人”。整合人力资源必须十分重视人力资源的价值实现，通过采取有效的方法，最大限度发挥人的潜能，从而实现能力价值的最大化。人力配置过程中，充分考虑人力资源与审计项目的最优结合，既要注意按照审计人员的不同专长、能力高低选择确定审计对象，又要注重按照不同类型的审计对象和审计项目操作难度的大小，来配置审计人员。
（二）关于信息资源的整合。信息资源主要包括以往的审计成果，被审计单位的各种资料，政府其他部门发布的法律、法规等各种信息。基层审计机关科学整合信息资源，要努力“提高三个水平”。
１．提高审计成果的利用水平。审计监督的成果，主要体现在大量的审计报告和审计信息上。要解决审计报告只是被有限地利用和审计成果被束之高阁的问题，就必须打破习惯的思维方式和工作模式，高度重视审计结束后审计成果的综合利用。要善于把历史的、局部的、零散的审计资料，按照一定的目的整合起来，通过去粗取精，归纳分析，加工提炼，在更高的层次和更高的质量上再现审计的成果。
２．提高审计成果的转化水平。将专业性较强的审计结论转化为区域政府实施宏观调控的依据，是整合审计信息资源的重要内容。审计报告是以一种通报、警示的面貌出现的，经过精心提炼，其针对性、代表性强，涵盖性高，可以使党政领导在最短的时间内了解社会经济活动中出现的新情况、新动向、新问题。一份好的审计报告往往容易引起各级领导和相关部门的重视。特别是针对性更高、倾向性更强的《审计要情专报》，直接送达决策层，一旦被党政领导批示或作为决策依据，能够很快地得到落实或引起社会的快速反应，并对政府宏观调控产生重大影响。此外，还可以利用历年审计成果编写成审计案例，每逢新的领导干部上任前，如安排审计机关对这些干部进行廉政谈话，既扩大了审计机关的影响，又提高了审计监督的威慑力。
３．提高信息资源的共享水平。信息社会的到来和网络化的发展，使一条有价值的信息瞬间被全世界所利用成为可能，这对整合审计信息资源带来了前所未有的机遇。面对现代信息技术的挑战，应该把实现审计信息资源共享，提高资源利用水平，作为整合审计资源的关键环节。
（三）关于技术资源的整合。整合审计技术资源，要做到“四个结合”。一是传统审计手段与计算机审计相结合，在手工审计与计算机审计两种手段的整合中求效率。二是传统的审计技术与现代审计技术相结合。使以账项基础审计为主的审计方法，逐步转向制度基础审计、风险导向审计，把现代审计技术恰当地运用到审计工作中。三是利用网络建立审计资源基础平台，为审计事业提供及时有效的支持。在这个平台上建立人力资源、信息资源、技术资源和社会资源数据库，使各项审计资源形成互补，以适应知识经济时代信息化、数字化、网络化的需要。四是审计基础理论创新与审计实践运用相结合。用审计理论研究的成果指导审计实践，使审计基础理论创新作为最先进的审计资源，在审计实践活动中体现出更大的资源价值。
（四）关于社会资源的整合。整合审计社会资源要正确处理“三个关系”。
１、正确处理国家审计、内部审计和社会审计的关系。国家审计、内部审计、社会审计是分工不同、各自独立的审计组织。国家审计与内部审计和社会审计虽然没有隶属关系，但国家审计在审计框架中的主导地位，以及国家审计对内部审计和社会审计的指导和监督的职能，为国家审计充分利用内部审计和社会审计的人力、物力资源，实现资源互补创造了极为有利的条件。在职责目标上容易达成一致认识，在技术手段上具有广泛同质基础，在资源利用上便于获得互补效应。
２、正确处理审计监督与其他监督部门的关系。基层审计机关在整合社会资源中，应积极加强横向联合，合理地利用国家监督体系中有关监督执法机关的功能、权威和信息，既可提高审计在“高层次”监督中的地位，又有利于加强审计监督的威慑作用。如在经济责任审计方面，与五部门建立联席会议制度；在查处经济案件方面，与纪委、监察、检察机关建立联合办案协调机制；在专项资金审计方面，与财政、税务及有关经济管理部门建立经常性的合作机制；在固定资产投资审计方面，与财政、建设等部门联合成立投资体制管理领导小组，可以使审计监督的效率有更大的提高，审计质量也能得到更好的保证。
３、正确处理基层审计对地方党委、政府负责与对上级审计机关负责的关系。基层审计机关在整合审计资源过程中，要充分认识争取上级领导支持的重要性，做到有所为、有所不为。作为基层审计机关，要充分理解“当地党委政府满意，上级审计机关就满意”的深刻内涵，认真完成地方领导交办的各项审计任务，以丰硕的审计成果取得地方党委、政府对审计工作的支持。与此同时，要坚持依法审计，客观公正的原则，及时向上级审计机关请示汇报，加强沟通协调，以便统一认识、统一行动。
三、整合审计资源需要探索的几个问题
一是法制基础问题。国家审计是民主法制建设的工具，也是民主法制建设的重要内容，其重要目标之一是要推动依法治国，而其自身亦须坚持依法独立审计的根本原则。《审计法》及其实施条例规定，国家审计对社会审计、内部审计负有指导、监督和管理的职责，但对整合利用社会审计、内部审计资源等问题并未做出明确规定。在审计实践中基层审计机关作了一些探索，也确实收到了良好的成效，但在实施过程中由于缺乏法律支撑，不得不采取非常复杂的规避措施，制度风险问题十分突出。如果不及时修订相关法规，这种探索将难逃夭折的命运。
二是经费筹集问题。审计“八不准”纪律实施以来，由于落实了经费自理，尽管每年经费缺口较大，审计机关的独立性还是得到了充分保障。但是，整合基层审计资源面临的一个极为现实的难题就是经费筹集。社会审计机构是营利性的，要讲求经济效益，利用其人力资源必须付费。内部审计人员参与国家审计项目的实施，根据现行审计纪律的要求也应据实支付报酬。这就使得本已紧张的审计经费更加捉襟见肘。按照当前管理办法，国家审计经费核拨以机关人员数量和审计项目数量为计算基础，按从紧的原则安排，而没有实施项目经费预算制度，往往难以全面考虑到项目的规模和复杂程度。
三是质量控制问题。在整合基层审计资源过程中，管理稍有懈怠，就有可能影响审计质量和廉政建设，给审计工作造成严重损失。整合审计资源使这一问题重新被提出，加之当前社会审计职业道德形势不容乐观，如何控制社会审计人员与审计对象之间的交易也是值得深入研究的课题。控制不当的话，这些问题将直接影响审计机关的独立性，最终给审计质量造成致命冲击。
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