改革攻坚阶段国家审计如何更好参与国家治理
梁伟(审计署武汉办)
【发布时间:2012年05月08日】
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     【摘要】:经历了三十多年的改革开放,我国社会经济发展取得了巨大成就,但一些深层次问题也逐步凸显,改革已经进入攻坚期。本文分析了当前国家治理中存在的主要问题,阐述了国家审计在推动改革、参与国家治理方面应该起到的作用,以及国家审计参与国家治理应注意的事项。

    【关键词】:改革;国家审计;国家治理

    改革开放以来,经过全国人民三十多年的不懈奋斗,我国综合实力飞速提高、国际地位迅速提升,人民生活质量不断改善,国家迎来了几十年的稳定和发展,现已跃居世界第二大经济体。但随着改革的深入,改革所带来问题也逐步显现出来。2011年12月15日,中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志在全国发展和改革工作座谈会上的讲话中指出,“我国改革已进入攻坚阶段,面临的都是难啃的‘硬骨头’,必须以更大的决心和勇气推进改革。”因此,本文试图探讨在新的改革攻坚阶段背景下,国家审计该如何更好的参与国家治理这一重要问题。

     一、当前国家治理中存在的主要问题

    经过三十多年的改革开放,在经济建设取得重大成绩的同时,许多更深层次的问题逐渐暴露,改革过程当中一些瑕疵和疏漏以及部分改革不到位造成的扭曲经过长期的积累也出现爆发的迹象,亟待解决。

    在改革攻坚阶段,我国呈现出的主要问题有以下表现:市场仍然受到不恰当的行政干预,政府和市场界限不清,行政垄断仍然广泛存在;行政权力不合理参与市场活动,扭曲了资源配置,并助长了权力寻租,造成腐败现象;贫富差距扩大,两极分化势头需要得到遏制,与此相关的收入分配制度、税收制度改革进度缓慢,社会保障体系尚不健全,对社会弱势群体的关怀不够,并逐渐产生阶层固化的现象;法治不彰,政府转型动力不足;依法治国的方略虽然早已确立,但是公权力“普遍性违法、选择性执法”现象严重,公民权利得不到有效落实和保障;政府职能缺位、错位、越位并存,距离法治型政府、服务型政府还有一些差距;粗放型发展带来的环境压力巨大,长期以来的高投入、高污染、以出口为导向的传统发展模式不可持续等。

     二、国家审计如何推动改革、参与国家治理

    我们今天的改革所面临的严峻形势,只有坚持以市场经济为导向的改革开放不动摇,加快以完善生产要素市场为重点的经济体制改革、加快以满足社会公共需求为导向的社会体制改革、加快以政府职能转变为主线的行政管理体制改革、 加快以发展低碳经济为目标的相关改革,坚持维护公平正义的基本价值取向,才能攻坚克难,才能实现国家良治。国家审计,只有充分利用宪法赋予的职权,依法用权力制约权力,发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫系统”功能,才能在维护民主法治,保障国家安全,推动落实责任,改善国家治理,进而实现在国家的可持续发展等方面发挥积极作用。

    (一)加快以完善生产要素市场为重点的经济体制改革。加快建立富有活力的市场主导的经济运行机制,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,打破行政垄断。国家审计应对经济活动进行全面综合的监督,在经济体制改革方面应该发挥以下作用:1、在国家宏观调控中发挥保障作用。每年国家都会根据经济发展的状况提出一系列的宏观调控手段,来保障经济社会的健康运行,这也是国家治理的重要环节。国家审计应从两个方面发挥作用:一是通过监督检查各级政府和部门是否正确执行国家宏观调控政策,是否达到预期效果,发现和查处违反国家宏观调控政策问题,保障国家宏观调控政策落到实处;二是通过监督检查,及时、正确的发现和总结宏观调控中存在的问题及产生的后果,提出有针对性的解决办法,为国家科学决策和完善宏观调控政策提供信息上的支持。2、维护市场经济秩序健康稳定。建立规范的市场经济秩序,既是完善社会主义市场经济体制的重要举措,也是促进市场经济健康发展的基础性工作。社会主义市场经济越发达,越需要国家通过立法健全市场规则,越需要加强对市场的监管,国家审计是维护市场经济秩序的锐利武器。国家审计应该对市场经济运行中出现的问题进行揭示和处理,特别是对违背社会信用体系的问题进行揭露和处理,促进建立信用监督和失信惩戒制度,同时对市场经济自身存在的缺陷进行弥补和纠正。3、加大对体制机制等制度性问题的揭示和反映力度。国家审计应增强审计监督的深度和分析研究的力度,着力反映体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞,促进深化重点领域和关键环节的改革。要关注财税体制改革、金融体制和金融市场建设情况、国有企业改革等过程中出现的各种新问题,研究存在的风险,提出完善化的措施,保障经济体制改革的顺利进行。

    (二)加快以满足社会公共需求为导向的社会体制改革。社会体制改革应着眼于实现基本公共服务均等化,理顺收入分配关系,建立社会保障体制,保障和改善民生。社会体制的改革,与广大人民群众更加密切相关,涉及到广大人民群众的切身利益,因此国家审计在维护社会的公平正义,促进社会保障体制的建立应该起到更大的作用。1、推进法制、维护社会的公平正义。制度是社会公平正义的根本保证,国此必须加强建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益;制定法律和制度来约束政府及政府工作人员的权力,防止权力的随意扩张而损害社会公众的合理诉求,维护社会公正。国家审计要利用对整个国家经济活动进行监督的职能,为推进法制、维护社会公平正义服务,在日常审计工作中要坚决查处违法乱纪和破坏公平正义的行为,为构建法治社会和维护社会公平正义做出贡献。2、围绕建立健全基本公共服务体系,推动社会主义和谐社会建设,加强对重点民生工程和民生资金的审计。经济越发展,越是要重视社会建设和保障改善民生。国家审计应加强对教育、医疗卫生、养老、就业、社会保障等重点民生项目和资金的审计监督,跟踪检查相关政策的贯彻落实情况,推进财政资金更多向民生和社会事业倾斜,在审计过程中要密切关注严重影响和损害群众利益的问题,对人民群众关心的重大违纪违规问题要加大审计公告的力度,促进和谐社会的建设。3、加强对收入分配体制的审计,促进收入分配体制科学化、合理化。国家审计应加强对收入分配体制的审计,充分揭示行政垄断行业带来的负面影响,调整国家和企业分配关系;充分提示垄断行业不合理的高收入情况,提出构建科学合理的收入分配体系建议,从根本上实现收入分配制度的“正当”、“合法”和“合理”,在制度上确保人们能够平等地通过自己的劳动获得财富。特别是加强对电力、电信、石油、石化等国有垄断行业的审计,这些行业的高收入在全国各区域具有普遍性,是部分社会成员收入分配差距扩大的主体。国家审计应该加强对这些行业的审计,应该对其经营状况进行科学评估,客观地公布其成本和利润以及内部人的收入状况,建立合理的分配体制。

    (三)加快以政府职能转变为主线的行政管理体制改革。深化行政管理体制改革,就是以政府职能转变为核心,按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,为全面建设小康社会提供体制保障。1、积极促进规范权力的配置和运行,推动反腐倡廉建设。廉洁是人们对于政府道德的基本要求,是政府及其正当性的根基。只有一个廉洁的政府才能履行好维护社会公正的责任,促进机会均等,保障公民自由权利。建设廉洁政府也是国家治理的重要方面。国家审计在反腐倡廉工作应当发挥重要作用,首先是必须对权力进行制约和监督。依照中国宪法、审计法和其他相关法律的规定,中国的审计机关对所有管理和使用公共资金的单位、项目和事项进行审计和专项审计调查,并对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关,中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部,以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。国家审计要充分利用这一职能,通过审计的监督、揭示和评价,将政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内,并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露,接受人民的监督,促进权力与责任匹配,强化对权力运行的制度性约束。其次是要加大对重大违纪违规问题的查处力度,特别是加强对工程建设、金融、国有企业、土地管理等重点领域的审计监督,揭示和查处滥用职权、贪污贿赂、失职渎职、商业贿赂等腐败案件;最后要通过揭示和分析违法违纪行为背后的深层次原因,查找制度上和管理上的漏洞,更好地从机制上、源头上惩治和预防腐败。2、建立健全问责机制,促进服务型政府建设。在我国,人民政府应始终是最广大人民根本利益的忠实代表者、实现者和维护者。为实现政府权力本位向责任本位的转变,国家审计应相应发展其权力制衡功能,从现在聚焦于经济活动层面的审查监督深入落实到人员责任层面。也就是说,国家审计一方面要关注政府部门履行责任的有效性,积极开展效益审计,及时发现、整改财政资金和公共资源管理与使用中存在的不合理、不规范、效益低下等问题,一方面要对发现的问题追溯到个人责任,特别是那些重大损失浪费中的责任人,国家审计都须依法严格查处。这种追究制度,能使政府重视其在各项公共服务中对民众所承担的经济责任,让那些漠视群众利益的人自食其果,这样才能加强责任约束,进而推进政府公共服务和社会管理创新,促进服务型政府的建设。

    (四)加快以发展低碳经济为目标的相关改革。发展低碳经济是转变经济发展方式、调整经济结构的重要途径,正在成为世界各国在后金融危机时期推进经济复苏和应对气候变化的基本共识和重要手段。这不仅涉及经济、政治、文化、社会等领域,而且涉及人们思想观念、生活方式以及消费方式的变革。政府应加快职能转变,成为发展低碳经济的主要推动者、政策提供者和监管者。国家审计应当按照关于“绿色发展,建设资源节约型、环境友好型社会”的要求,加强揭露和查处无序开发、低效利用以及破坏浪费资源等问题,加大对土地、矿产、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计,加强对水、大气、土壤、固体废弃物、生态保护等方面的审计,加强对节能减排资金投入、管理、使用和相关政策法规执行情况的审计,通过审计反映的问题,加大政府的制度创新和立法建设,特别是能源、碳税、碳交易、环境金融制度、低碳产业政策等,促进低碳经济发展。

     三、国家审计在推动改革、参与国家治理应注意的“三性”

    (一)要有预见性。国家审计应具有超前思维,着眼于未来,在揭露风险、预防控制等方面发挥建设性作用。国家审计通过经常性地检查监督,可以及时发现和掌握经济运行中存在的问题和机制、体制、制度上存在的缺陷,通过掌握、积累的大量第一手资料,提出有针对性、预见性的合理化建议,为宏观决策服务。

    (二)保持独立性。独立性是国家审计的灵魂,也是审计工作的立身之本。只有保持应有的独立性,才能从根本上保证审计质量,发挥审计“免疫系统”功能,更好地维护国家审计客观、公正的社会形象。我国的国家审计模式属于行政型,独立性上存在一定的缺陷。因此在国家治理方面,国家审计应当适当跳出行政模式,站在国家审计的角度来分析研究问题,对行政机关进行监督,对存在的行政不作为、经济决策失误等行为要有一个合理、公正的判定,并提出独立的、合理化的建议。

    (三)具有合作性。国家是一个巨型的运行系统,包括审计在内的各个部门都有自己特定的地位和功能,每个部门都具有一定的独立性和封闭性,并在法律规定范围内开展工作,它们在系统中的地位是并列平行不能互相取代的,这就从客观上决定了各个部门之间必须是分工协作、互相补充、互相配合、互相促进的关系,它们必须和谐地配合运行才能正常运转。因此国家审计切忌“包打天下”。加强审计监督,可以从体制机制上约束和规范行政权力,促进各部门依法行政,但不能试图代替其他国家行政机关的职责,无限的扩大审计监督的权力和范围,增加不必要的责任和风险。国家审计应加强与其他部门的合作,保证国民经济的良性运行。(梁伟)

  
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