对我国党政领导干部开展经济责任审计的的几点思考
杨建勇 (审计署成都办)
【发布时间:2012年04月27日】
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    党政领导干部经济责任审计经过了十几年的探索和发展,目前已经处于一个重要的历史关口,我们每个审计人都有必要对其进行重视、研究和思考。

    一、如何认识和把握党政领导干部经济责任审计

    (一)我国特有的党政领导干部经济责任审计发展历史。1997年9月5日和1998年1月17日,胡锦涛同志两次对山东菏泽市进行离任审计的经验作出批示。之后,中共中央办公厅、国务院办公厅于1999年5月印发了《关于对县级以下党政主要领导和国有企业领导人员实行经济责任审计的两个暂行规定》,经济责任审计伴随我国民主法治建设逐步产生和发展起来了。2010年10月中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《两办规定》)的出台,标志着经济责任审计工作进入了一个新的时期。到现在,地厅级及以下党政领导干部审计得到广泛开展,省部长审计不断扩大并有序推进,国有及国有控股企业领导人员审计进一步深化,经济责任审计在制度机制、技术方法、效果效能等方面都取得了长足的进步。十多年来,各级党委和干部管理监督部门参考审计结果,免职、降职和撤职1.6万人;一大批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部,因审计结果反映较好而受到肯定和提拔;10多年来,通过经济责任审计,向各级党委、政府提交报告和信息40多万篇,促进健全完善制度2万多项;10多年来,审计机关共对43万多名领导干部进行了经济责任审计,其中省部级党政领导干部和中央企业领导人员150多名;10多年来,通过经济责任审计,移送纪检监察和司法机关7600多人。

    (二)党政领导干部经济责任审计地位和作用。党中央、国务院历来高度重视经济责任审计工作。党的十七大提出,要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。党的十七届四中全会强调,要完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。如刘家义审计长所说,审计的本质保证国家社会经济健康运行的免疫系统,国家审计是国家治理行为,是依法以权力制约权力。经济责任审计,尤其是党政领导经济责任审计在发挥审计职能方面有着不可取代的地位和作用。审计机关依法对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价,促进明确责任,进而落实责任,在监督制约权力运行,推动完善国家治理,预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险等方面发挥了积极作用,也使经济责任审计成为审计机关履行受托责任的深刻反映和集中体现。因此,开展党政领导经济责任审计,既是完善国家民主政治制度,实现对权力的有效监督和制约,保证权力正常运行的需要,也是发挥审计在国家治理中作用的必然要求。

    (三)党政领导干部经济责任审计的主要特点。一是层次高、责任大、风险高。由于党委和政府主要领导有着较高的政治地位,对社会经济有着重大的影响,因此党政领导干部经济责任审计的重要性、影响力较高。因为经济责任审计“审事议人”的特殊性以及它与干部监督、考核、管理、任用的直接相关性,从而使得经济责任审计与常规的财政财务收支审计、专项审计相比更受被审计单位的重视。同时,经济责任审计的对象是领导干部,如果审计不深入、不准确,就可能会影响到对干部的正确合理使用,给事业带来损失,也会影响审计的公信力,面临较大的审计风险。二是核心在于责任评价。党政领导经济责任审计最核心的任务在于对被审计的党政领导干部经济责任的履行情况进行评价,这是它与一般审计最大的不同。要评价责任,先要界定责任,党政领导什么事该做,什么不该做。两办《规定》对责任界定和评价都有明确规定。该做不做,是不作为;该做没做好,是乱作为。同时,在审计实践中,关注的环节从以往的经济事项执行情况,转移到同时关注决策制定和执行两方面,除了要弄清出了什么问题,还要搞清楚当时是怎么做的决策,为什么会出现问题,到底是谁的责任。三是具有系统性、全局性特征。深化经济责任审计要求审计工作必须有深度,有广度,即经济责任审计工作必须要涵盖经济运行的各个重要方面,不仅包括财政财务收支,还要涵盖经济决策、落实宏观政策土地、环保、投资项目、宏观政策等等重要方面;不仅要检查遵纪守法情况,也要客观公正评价领导干部履行经济责任的业绩。不仅要查处问题,更要从体制、机制、制度层面提出完善干部监督管理制度和国家治理的建议。这样,就要求打破传统审计的部门分割,切实调配人员,提高人员素质,合理确定审计内容和重点,在审计方法上进行创新和改进,以客观全面的评价党政领导的经济责任。

    二、对深化经济责任审计的几点思考

    近些年,在已有经验基础上,审计署组织对部分省部级党政领导干部履行经济责任情况进行了审计,积累了宝贵的经验,取得了良好的效果。但是,党政领导干部经济责任审计作为新生事务,我们对其规律的认识和把握还很不够,远不能适应工作的需要,还需要在实践中不断探索和思考。

    (一)总体方向。今年7月审计署《深化经济责任审计工作的指导意见》明确提出,要立足经济责任审计本质要求,围绕党委政府、干部管理监督部门的需要,采取有效措施,推动经济责任审计工作深入发展。这指出了我们经济责任审计发展的方向。围绕中心,服务大局,抓住涉及人民群众切身利益的热点、难点、重点。因此,对党委政府、干部管理监督部门、人民群众等几方面的审计需求还有待审计人与时俱进,认真把握,及时回应。在认识方法上,应按照刘家义审计长的要求,进一步改进思维方式,坚持用科学审计理念指导经济责任审计工作。要深刻理解和把握经济责任审计的职责和任务,努力培养战略思维、辩证思维和创新思维,切实转变单一的查账、单一的关注财政财务收支的审计方式和思维习惯,善于在解剖“麻雀”中归纳和分析带有普遍性、规律性和倾向性的东西,提出标本兼治的审计建议,在更大范围、更高层次和更宽领域发挥经济责任审计的作用。

    (二)组织方式。目前各地在打破部门分割、构建经济责任审计大格局方面,做了许多有益的尝试,不过大多数组织方式仍处于探索阶段,规范化、标准化较少,需要结合具体项目继续磨合和探索,尽快形成可操作的经验和模式。同时,从已有的情况看,开展党政领导同步审计已经显得十分必要。从党委和政府实际运行机制看,党委发挥核心作用,重大经济决策多由党委作出,政府主要负责执行和日常管理。因此,仅仅对政府主要领导的经济责任进行审计,并将所有的经济责任归于政府,是不全面、不客观,也是不公平的。地方审计机关已经进行了许多有益的探索,但还需要不断推广,尽快成型。

    (三)审计内容。从总体上看,经济责任审计中很多问题带有普遍意义,如各城市的土地财政问题、债务依赖、招商引资等问题。但是,同中有异,如东西部的经济水平差异,又如四川省灾后重建情况。所以,抓好对各相关省市具有自身特色的重大事项的审计是做好经济责任审计中需要重点考虑的方面。可以从以下两方面的影响进行关注:一是区域特点的影响。如对四川省的省长审计,就要对全国人民关注的四川抗震救灾情况进行了审计和反映,这样才能全面和客观。又比如对成都市的审计,就需要对成都市2003年以来城乡统筹一体化的情况进行了重点关注和剖析,以便充分反映成都市的区位和经济发展特点。二是政府层级特点的影响。由于政府层级不同,职权不同,由此带来审计内容和重点也有不同,如省政府日常主要工作方法在于制订宏观战略、方针并指导落实,具体经济决策较少。而市一级政府涉及的宏观战略较少,具体经济决策事项较多。在土地管理,省级和市级政府的权限不同,省政府的管理较为宏观,同时对省级财政收入影响较小。而市政府直接负责土地管理,很多城市50%以上的政府性收入来自土地出让收入,土地管理对市级政府具有重大意义。这在审计实践中需要把握和注意。

    (四)审计方法。一是要以决策、决策执行和决策执行结果三个环节为切入点。对党委领导干部要突出对其任期内重大经济事项决策的审计,以经济决策权为主线,重点关注决策机制是否健全有效,程序是否规范、民主、透明,内容是否符合国家和上级的规定,决策是否得到有效执行,个人遵守廉政规定情况等。二是全程控制,从调查、取证、征求意见等各环节统一把关,提高标准化和规范化。同时,预留充足时间进行沟通、讨论修改报告,报告力求准确、精炼、平实,要让有关部门看得懂、用得上。三是将经济责任审计与专项审计紧密结合,创新和改进方式方法。在经济责任审计的发展过程中,要注重运用财政、金融、企业、资源环境等专项审计的结果,并加强各项审计在计划安排、审计重点、力量调配等方面的有机结合。同时,积极探索更为有效的经济责任审计方式和方法,尝试运用计算机审计技术,改进经济责任审计的组织方式和技术方法。

    (五)评价和运用。在审计实践中,审计责任界定仍然面临较大困难。要按审计署的要求,审什么评价什么,审到什么程度就评价到什么程度,避免说过头话。既要有所作为,又要有效克服审计包打天下的倾向。审计注重事实,评价重在用数字说话,要合理运用绝对数和相对数,既反映总体,也突出重点。要完善不同类别、不同级次领导干部审计评价办法,确定审计评价标准、评价方法和评价内容等。这个工作,不止审计署做,我们每个审计机关都有责任结合具体项目不断摸索实践。两办《规定》对领导干部审计发现问题所应当承担的责任,划分为直接责任、主管责任、领导责任,并要求区别不同情况作出界定。这是经济责任审计中各方关注的重点,也是审计的难点。目前,经济责任全国性的评价标准和指南还没有,即使有也不可能穷尽各种情况。我们在审计实践中,按照审计署的要求,主要从领导干部在决策中所处的地位以及问题的性质后果等来把握。关注会议纪要、批示,文件等,同时从实质整体来看相关性,避免唯签字论。多年来的审计实践,使我们深刻地认识到,经济责任审计的成效如何,充分体现在审计结果的运用上,只有纪检、组织、监察、人事等有关部门充分运用了经济责任审计成果,才能真正发挥经济责任审计的作用。要在确保经济责任审计结果可信、可靠、可用的基础上,采取多种有效形式,会同联席会议有关成员单位,充分发挥审计结果的作用。经济责任审计是中国独有的审计制度。实践表明,经济责任审计,尤其是党政领导干部经济责任审计是适应中国国情的有效的监督评价制度。目前,现实和理论上的困难有很多,但我相信,经过我们审计人的不断思考和实践,在党委和政府的领导下,在各部门的支持帮助下,党政领导经济责任审计将在提升国家治理水平的过程中发挥越来越重要的作用。(杨建勇)

    主要参考文献:
    [1]刘家义.切实加强审计监督促进领导干部更好地履行经济责任[N].光明日报,2010-12-14
    [2]陈波.经济责任审计的若干基本理论问题[J].审计研究,2005(5)
    [3]李树廷.进一步深化经济责任审计的思考[J].中国审计,2009(11):21-25
    [4] 杨建勇.浅析我国党政主要领导干部经济责任同步审计[EB/OL] .审计署网站,2011-02-28
    
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