国家治理导向下的民生审计
蔡飞（审计署武汉办）
摘要：“国以民为上，民以生为先”。保障和改善民生是国家治理的目标和重点。在改善保障民生、推动国家治理的导向下，审计作为内生于国家治理系统中的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，也应立足于民生，强化民生审计。本文就国家治理导向下民生审计的特征、发挥的作用、如何更好地实施民生审计三个方面的问题做深入探讨。
关键词：国家治理 民生审计 特征 作用 思路
“国以民为上，民以生为先”。民生问题关乎百姓的切身利益，关乎社会的和谐稳定。民生问题能否得到妥善解决，既是国家治理水平的体现，又在一定程度上决定了国家治理的政策导向，也关系到国家治理的公信力。保障和改善民生是国家治理的目标，解决好民生问题是国家治理的重点。对于民生问题的解决，党和国家领导人给予了高度重视，“十二五”规划，民生优先，温家宝总理在2012年政府工作报告中又强调要坚持把保障改善民生作为工作的根本出发点和落脚点。审计作为内生于国家治理系统中的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，也应立足于民生，强化民生审计，发挥国家审计的免疫功能和服务于国家治理的作用，维护好人民群众的根本利益，推动实现国家良好治理。
一、国家治理导向下的民生审计特征
民生审计是国家审计的一个重要方面，具有独立性、权威性和公正性等审计的基本特征。除此之外，从国家治理的目标和需求来看，民生审计作为国家治理的工具还具有其特有的一些特征。
（一）政治性。民生问题不仅是重要的经济问题、社会问题，也是重大的政治问题。温家宝总理曾指出，“解决民生问题是我们党全心全意为人民服务宗旨的要求，是人民政府的基本职责。”民生问题的解决与政府行为密切相关，政府对此负有政治责任，保障和改善民生是政治目标。我国的审计体制是行政体制，审计机关接受党和政府的领导，审计行为直接体现党和国家的意志，审计工作需要围绕党和政府的工作重心开展。因此，民生审计带有一定的政治目的，它以推动实现国家良治为目标，要求审计机关在坚决贯彻执行党的政策的前提下履行监督职责，促进党和国家的惠民政策得到全面贯彻落实。
（二）服务性。民生审计的服务性是在行使监督职责基础上的服务性，它体现在两个方面：一方面是排政府之忧，即民生审计要站在政府的角度关注政策制定的合理性和科学性，以及政策执行的效果、效率和效益，考虑党和政府的宏观发展要求，为国家相关政策和制度的完善优化提供参考；另一方面是解民众之难，即民生审计要站在民众的角度关注老百姓所关心的、反映强烈的问题，揭示民生领域存在的一些突出问题，维护人民的合法权益，促进政府增强公共服务意识和公共服务能力，切实做到为人民服务。
（三）综合性。民生问题错综复杂，涉及老百姓的衣食住行、生老病死等方方面面，涉及到国家和社会运行管理的各个层面。民生审计对象的复杂性决定了民生审计的高度综合性，它涉及经济、社会、政治、文化等各个领域，包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、保障性住房、“三农”建设、环境保护等诸多内容，涵盖了审计学、财政学、社会学、管理学、人口学、环境学、工程学等多门学科的知识，因此民生审计工作的综合程度较高，对审计人员综合素质的要求自然也更高。
二、国家治理导向下民生审计的作用
民生审计凭借其独立性、权威性、公正性以及政治性、服务性和综合性等特点，在维护人民群众根本利益、推动经济社会和谐发展、提高政府公共服务水平、预警防范社会公共危机等方面发挥着积极的作用。
（一）维护人民群众根本利益。人民是国家的主人，国家治理的最终成效要体现在维护人民根本利益上。审计监督的权力是宪法和法律赋予的，更是人民群众赋予的，民生审计就是对政府执政为民的行为进行监督，其最终目标就是维护最广大人民群众的根本利益。民生审计关注的重点是涉及人民群众切身利益的问题，通过民生审计，确保民生资金使用的安全完整，促进各种惠民政策不断落实到位。
（二）推动经济社会和谐发展。民生审计致力于促进经济社会和谐可持续发展，关注经济社会发展情况，重视社会资源合理分配。目前，诸如“三农”问题、贫富差距扩大、教育医疗等社会事业发展滞后等民生问题如得不到妥善解决，将影响经济社会的和谐稳定。通过民生审计，分析民生资金的公平性、经济性、效率性及效果性，揭示一些不合理、不公平、低效率的现象，并从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，为国家民生治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进公共资源的科学合理配置，促进国家民生治理各项政策措施更好地发挥作用，缩小差距，推进公平，从而推动经济社会和谐发展。
（三）提高政府公共服务水平。开展民生审计，是审计机关代表人民对政府部门履职情况进行审计监督。通过民生审计，一方面可以揭露政府部门的违法违规问题，促进国家财政预算和公共资金使用的公开透明度，帮助政府改善不合理的支出，减少资源浪费和滥用，提高用于民生的各项财政支出的效益。同时发挥治理腐败的作用，制约和监督政府和官员的权力运行，保证政府部门按照法定权限和程序行使权力、履行职责，避免滥用公共权力和利用社会资源谋取私利，防范公共资源的浪费和流失；另一方面可以通过研究人民生活水平的变化，摸清社会公共需求变化规律，从体制、机制、制度层面提出改进建议，促进政府进行改革，以适应社会发展变化，不断提高公共服务水平和质量。
（四）预警防范社会公共风险。保障国家安全和社会稳定是国家治理的需要，通过开展民生审计，可以及时发现、识别影响国家经济安全和社会和谐稳定的公共风险隐患，及时向政府告知潜在的风险，提出预警信号，并用审计或审计调查结果引导社会公众理性接受、分析和判断风险程度，维护社会和谐稳定。通过民生审计，还可以结合审计发现的具体情况，对防范社会公共风险提出合理化建议，促进政府建立有效地风险防范治理机制，从而有效地防范、规避和化解风险。
三、国家治理导向下如何更好开展民生审计的思路
“十二五”可以说是民生改革的关键时期，民生问题备受关注。刘家义审计长也提出了“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”的工作目标。如何有效开展民生审计，推动国家良好治理，笔者提出以下五点思路。
（一）以民生资金为重点，强化财政财务收支审计。公共财政是保障和改善民生的基础。近年来，财政对民生的投入不断扩大，按照财政资金运行到哪里，审计监督就要跟进到哪里的要求，审计机关要以民生资金为重点，强化对财政财务收支的审计监督，确保国家财政资金“取之于民，用之于民”。一是切实保障社会保险基金、教育附加费、残疾人就业保障金、政府住房基金等各项财政收入及时足额缴纳国库，通过审计查找征管环节存在的问题，堵塞征管漏洞，避免跑冒滴漏，维护各项财政收入征收的公平性、合理性和真实性，保障各项财政收入的完整性和足额性。二是切实保障民生资金分配的公平性和合理性，通过预算执行审计，分析在现有财政资源下，有多少资金可以安排用于民生，各项民生支出结构是否合理，是否优先提供基本公共服务，满足基本公共需要，从而增强预算安排合理性和规范预算执行，最大限度的用好财政资金。三是切实保障民生资金专款专用，特别关注涉及“三农”、教育、医疗、住房和社会保障等民生工程的资金管理，通过对财政资金真实性、合法性的审计，揭露和查处民生资金在使用过程中存在的侵害群众利益和重大违法违规的问题，防止和制止挤占、挪用、套取财政资金行为，避免财政资金的流失和损失，提高民生资金使用效益，促进各项惠民政策措施落实到位和取得预期效果，维护财政安全和国家利益。
（二）以财政审计为基点，深化民生资金绩效审计。在财政审计的基础上，以实现国家良好治理为目标，不断深化民生资金绩效审计。一是从统筹城乡经济社会发展、推动农村农业经济发展方式转变着眼，关注农业农村基础设施建设、农业产业结构调整、农业科技创新、农业农村生态环境改善、农民增收等问题；二是从维护社会稳定、维护群众切身利益着眼，关注社会保障体系的建设和运行情况，关注社会保障资金筹集的真实性和合法性、分配的合规性和合理性、使用的合法性和有效性等问题；三是从促进教育资源优化配置、保障教育公平着眼，关注教育资源分布情况、义务教育均衡发展情况、学校教舍工程安全情况，检查教育有无乱收费现象、教育投入是否达到预期效果、教育支出结构是否合理等；四是从提高公共医疗卫生服务水平着眼，关注新型农村合作医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度、城乡医疗救助制度等各种制度体系的建立和运行情况；五是从促进就业和再就业、提高劳动者素质着眼，关注就业保障管理、失业保障管理、适龄劳动力教育和后续教育管理、就业环境改善等方面问题；六是从促进和保护中低收入家庭安居乐业着眼，关注保障性安居工程建设、棚户区改造、公共租赁住房建设、房价控制等问题。
通过开展民生审计，真实地反映和揭示社会民生状况，从民生的角度对财政支出的经济性、效率性和收益性进行科学评价，评价民生支出在保障改善民生方面发挥的作用，评价各部门运用民生资金的效果，引导各部门以保障改善民生为重点，用好每一分钱，从而推动社会公平正义，推进各项事业健康发展，使各项事业的发展成果更好的惠及百姓、造福人民。
（三）以各项业务为核心，灵活运用多种审计方法。各项民生事业的业务较为复杂，政策性强，专业性强，且涉及的项目点多面广，纵横交错，因此，审计人员应增强主动适应性，在开展民生审计的过程中，从业务入手，根据审计目标、审计对象、审计内容的不同，选择适当的审计方法，提高审计效率，以更好地发挥民生审计服务国家治理的作用。一是采用政策法规研习法，即主动学习民生方面的政策法规，了解经办业务流程，不断丰富知识结构，提高发现问题、分析问题和解决问题的能力。二是采用调查座谈法，此方法程序简便、方式灵活，信息渠道更多，信息来源更广，获取的信息更充分，使审计人员有更广的视角和更宽的视野，能从总体上把握问题实质，找出问题形成的症结所在。三是采用计算机审计方法，当前各项民生工作的信息化水平不断提高，其覆盖面大，数据量大，关联信息复杂，借助计算机技术的支持，可以大大提高审计效率，一方面是对信息系统进行审计，另一方面是通过数据分析比对，发现问题线索，从而进行重点延伸。
（四）以发展民生为目标，为服务国家良治建言献策。开展民生审计，要从各项民生制度及其设计层面发现问题、分析问题，更多地关注制度的完整性、合理性、有效性和可持续性，揭露制度和管理中的缺陷与漏洞，及时分析和反映各项制度运行中存在的的薄弱环节和潜在风险，并深入分析产生问题的原因，提出有针对性的解决办法和建议，及时将审计成果转化为服务政府决策的信息，促进制度完善，规范业务管理，为完善国家民生治理发挥应有的作用。（蔡飞）
参考文献：
[1]刘家义：《国家审计与国家治理》．在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话论坛讲稿，2011年7月8日。
[2]杨肃昌、李敬道：《从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系统”》，审计研究，2011（6）。
[3]宋常、王睿、赵懿清：《国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题》，审计与经济研究，2012（1）。
[4]林图：《民生审计的特征与作用研究》，审计月刊，2008（8）。
关键词：国家治理 民生审计 特征 作用 思路
“国以民为上，民以生为先”。民生问题关乎百姓的切身利益，关乎社会的和谐稳定。民生问题能否得到妥善解决，既是国家治理水平的体现，又在一定程度上决定了国家治理的政策导向，也关系到国家治理的公信力。保障和改善民生是国家治理的目标，解决好民生问题是国家治理的重点。对于民生问题的解决，党和国家领导人给予了高度重视，“十二五”规划，民生优先，温家宝总理在2012年政府工作报告中又强调要坚持把保障改善民生作为工作的根本出发点和落脚点。审计作为内生于国家治理系统中的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，也应立足于民生，强化民生审计，发挥国家审计的免疫功能和服务于国家治理的作用，维护好人民群众的根本利益，推动实现国家良好治理。
一、国家治理导向下的民生审计特征
民生审计是国家审计的一个重要方面，具有独立性、权威性和公正性等审计的基本特征。除此之外，从国家治理的目标和需求来看，民生审计作为国家治理的工具还具有其特有的一些特征。
（一）政治性。民生问题不仅是重要的经济问题、社会问题，也是重大的政治问题。温家宝总理曾指出，“解决民生问题是我们党全心全意为人民服务宗旨的要求，是人民政府的基本职责。”民生问题的解决与政府行为密切相关，政府对此负有政治责任，保障和改善民生是政治目标。我国的审计体制是行政体制，审计机关接受党和政府的领导，审计行为直接体现党和国家的意志，审计工作需要围绕党和政府的工作重心开展。因此，民生审计带有一定的政治目的，它以推动实现国家良治为目标，要求审计机关在坚决贯彻执行党的政策的前提下履行监督职责，促进党和国家的惠民政策得到全面贯彻落实。
（二）服务性。民生审计的服务性是在行使监督职责基础上的服务性，它体现在两个方面：一方面是排政府之忧，即民生审计要站在政府的角度关注政策制定的合理性和科学性，以及政策执行的效果、效率和效益，考虑党和政府的宏观发展要求，为国家相关政策和制度的完善优化提供参考；另一方面是解民众之难，即民生审计要站在民众的角度关注老百姓所关心的、反映强烈的问题，揭示民生领域存在的一些突出问题，维护人民的合法权益，促进政府增强公共服务意识和公共服务能力，切实做到为人民服务。
（三）综合性。民生问题错综复杂，涉及老百姓的衣食住行、生老病死等方方面面，涉及到国家和社会运行管理的各个层面。民生审计对象的复杂性决定了民生审计的高度综合性，它涉及经济、社会、政治、文化等各个领域，包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、保障性住房、“三农”建设、环境保护等诸多内容，涵盖了审计学、财政学、社会学、管理学、人口学、环境学、工程学等多门学科的知识，因此民生审计工作的综合程度较高，对审计人员综合素质的要求自然也更高。
二、国家治理导向下民生审计的作用
民生审计凭借其独立性、权威性、公正性以及政治性、服务性和综合性等特点，在维护人民群众根本利益、推动经济社会和谐发展、提高政府公共服务水平、预警防范社会公共危机等方面发挥着积极的作用。
（一）维护人民群众根本利益。人民是国家的主人，国家治理的最终成效要体现在维护人民根本利益上。审计监督的权力是宪法和法律赋予的，更是人民群众赋予的，民生审计就是对政府执政为民的行为进行监督，其最终目标就是维护最广大人民群众的根本利益。民生审计关注的重点是涉及人民群众切身利益的问题，通过民生审计，确保民生资金使用的安全完整，促进各种惠民政策不断落实到位。
（二）推动经济社会和谐发展。民生审计致力于促进经济社会和谐可持续发展，关注经济社会发展情况，重视社会资源合理分配。目前，诸如“三农”问题、贫富差距扩大、教育医疗等社会事业发展滞后等民生问题如得不到妥善解决，将影响经济社会的和谐稳定。通过民生审计，分析民生资金的公平性、经济性、效率性及效果性，揭示一些不合理、不公平、低效率的现象，并从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，为国家民生治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进公共资源的科学合理配置，促进国家民生治理各项政策措施更好地发挥作用，缩小差距，推进公平，从而推动经济社会和谐发展。
（三）提高政府公共服务水平。开展民生审计，是审计机关代表人民对政府部门履职情况进行审计监督。通过民生审计，一方面可以揭露政府部门的违法违规问题，促进国家财政预算和公共资金使用的公开透明度，帮助政府改善不合理的支出，减少资源浪费和滥用，提高用于民生的各项财政支出的效益。同时发挥治理腐败的作用，制约和监督政府和官员的权力运行，保证政府部门按照法定权限和程序行使权力、履行职责，避免滥用公共权力和利用社会资源谋取私利，防范公共资源的浪费和流失；另一方面可以通过研究人民生活水平的变化，摸清社会公共需求变化规律，从体制、机制、制度层面提出改进建议，促进政府进行改革，以适应社会发展变化，不断提高公共服务水平和质量。
（四）预警防范社会公共风险。保障国家安全和社会稳定是国家治理的需要，通过开展民生审计，可以及时发现、识别影响国家经济安全和社会和谐稳定的公共风险隐患，及时向政府告知潜在的风险，提出预警信号，并用审计或审计调查结果引导社会公众理性接受、分析和判断风险程度，维护社会和谐稳定。通过民生审计，还可以结合审计发现的具体情况，对防范社会公共风险提出合理化建议，促进政府建立有效地风险防范治理机制，从而有效地防范、规避和化解风险。
三、国家治理导向下如何更好开展民生审计的思路
“十二五”可以说是民生改革的关键时期，民生问题备受关注。刘家义审计长也提出了“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”的工作目标。如何有效开展民生审计，推动国家良好治理，笔者提出以下五点思路。
（一）以民生资金为重点，强化财政财务收支审计。公共财政是保障和改善民生的基础。近年来，财政对民生的投入不断扩大，按照财政资金运行到哪里，审计监督就要跟进到哪里的要求，审计机关要以民生资金为重点，强化对财政财务收支的审计监督，确保国家财政资金“取之于民，用之于民”。一是切实保障社会保险基金、教育附加费、残疾人就业保障金、政府住房基金等各项财政收入及时足额缴纳国库，通过审计查找征管环节存在的问题，堵塞征管漏洞，避免跑冒滴漏，维护各项财政收入征收的公平性、合理性和真实性，保障各项财政收入的完整性和足额性。二是切实保障民生资金分配的公平性和合理性，通过预算执行审计，分析在现有财政资源下，有多少资金可以安排用于民生，各项民生支出结构是否合理，是否优先提供基本公共服务，满足基本公共需要，从而增强预算安排合理性和规范预算执行，最大限度的用好财政资金。三是切实保障民生资金专款专用，特别关注涉及“三农”、教育、医疗、住房和社会保障等民生工程的资金管理，通过对财政资金真实性、合法性的审计，揭露和查处民生资金在使用过程中存在的侵害群众利益和重大违法违规的问题，防止和制止挤占、挪用、套取财政资金行为，避免财政资金的流失和损失，提高民生资金使用效益，促进各项惠民政策措施落实到位和取得预期效果，维护财政安全和国家利益。
（二）以财政审计为基点，深化民生资金绩效审计。在财政审计的基础上，以实现国家良好治理为目标，不断深化民生资金绩效审计。一是从统筹城乡经济社会发展、推动农村农业经济发展方式转变着眼，关注农业农村基础设施建设、农业产业结构调整、农业科技创新、农业农村生态环境改善、农民增收等问题；二是从维护社会稳定、维护群众切身利益着眼，关注社会保障体系的建设和运行情况，关注社会保障资金筹集的真实性和合法性、分配的合规性和合理性、使用的合法性和有效性等问题；三是从促进教育资源优化配置、保障教育公平着眼，关注教育资源分布情况、义务教育均衡发展情况、学校教舍工程安全情况，检查教育有无乱收费现象、教育投入是否达到预期效果、教育支出结构是否合理等；四是从提高公共医疗卫生服务水平着眼，关注新型农村合作医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度、城乡医疗救助制度等各种制度体系的建立和运行情况；五是从促进就业和再就业、提高劳动者素质着眼，关注就业保障管理、失业保障管理、适龄劳动力教育和后续教育管理、就业环境改善等方面问题；六是从促进和保护中低收入家庭安居乐业着眼，关注保障性安居工程建设、棚户区改造、公共租赁住房建设、房价控制等问题。
通过开展民生审计，真实地反映和揭示社会民生状况，从民生的角度对财政支出的经济性、效率性和收益性进行科学评价，评价民生支出在保障改善民生方面发挥的作用，评价各部门运用民生资金的效果，引导各部门以保障改善民生为重点，用好每一分钱，从而推动社会公平正义，推进各项事业健康发展，使各项事业的发展成果更好的惠及百姓、造福人民。
（三）以各项业务为核心，灵活运用多种审计方法。各项民生事业的业务较为复杂，政策性强，专业性强，且涉及的项目点多面广，纵横交错，因此，审计人员应增强主动适应性，在开展民生审计的过程中，从业务入手，根据审计目标、审计对象、审计内容的不同，选择适当的审计方法，提高审计效率，以更好地发挥民生审计服务国家治理的作用。一是采用政策法规研习法，即主动学习民生方面的政策法规，了解经办业务流程，不断丰富知识结构，提高发现问题、分析问题和解决问题的能力。二是采用调查座谈法，此方法程序简便、方式灵活，信息渠道更多，信息来源更广，获取的信息更充分，使审计人员有更广的视角和更宽的视野，能从总体上把握问题实质，找出问题形成的症结所在。三是采用计算机审计方法，当前各项民生工作的信息化水平不断提高，其覆盖面大，数据量大，关联信息复杂，借助计算机技术的支持，可以大大提高审计效率，一方面是对信息系统进行审计，另一方面是通过数据分析比对，发现问题线索，从而进行重点延伸。
（四）以发展民生为目标，为服务国家良治建言献策。开展民生审计，要从各项民生制度及其设计层面发现问题、分析问题，更多地关注制度的完整性、合理性、有效性和可持续性，揭露制度和管理中的缺陷与漏洞，及时分析和反映各项制度运行中存在的的薄弱环节和潜在风险，并深入分析产生问题的原因，提出有针对性的解决办法和建议，及时将审计成果转化为服务政府决策的信息，促进制度完善，规范业务管理，为完善国家民生治理发挥应有的作用。（蔡飞）
参考文献：
[1]刘家义：《国家审计与国家治理》．在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话论坛讲稿，2011年7月8日。
[2]杨肃昌、李敬道：《从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系统”》，审计研究，2011（6）。
[3]宋常、王睿、赵懿清：《国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题》，审计与经济研究，2012（1）。
[4]林图：《民生审计的特征与作用研究》，审计月刊，2008（8）。
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