浅谈环境审计推进转变经济发展方式的途径
曹小娟（审计署西安办）
随着经济的进一步发展，我国经济由高能耗、高污染的粗放型发展模式向以低能耗、低物耗、低排放、低污染为特征的低碳发展模式转变是大势所趋，这也是贯彻节约资源和保护环境基本国策的必然要求。环境审计已成为环境保护工作的一个重要组成部分，其结果是检验环境保护工作做的好坏的重要依据，对维护资源环境安全，促进经济发展方式转变，建设资源节约、环境友好型社会战略方针发挥着重要的助推作用。
一、环境审计对推进经济发展方式转变的重要意义
加强和深化环境审计工作，对于节约资源，保护环境，推进转变经济发展方式具有非常重要的意义。
一是环境污染形势要求加强环境审计。在2009年哥本哈根气候变化大会后，我国面临国际社会污染减排压力越来越大，虽然既有环境治理措施已初见成效，但全国环境污染面临的形势仍然相当严峻。加强环境审计，推进我国经济由高能耗、高污染的粗放型发展模式向以低能耗、低物耗、低排放、低污染为特征的低碳发展模式转变已成为审计工作的一个重要任务。
二是消除金融危机影响要求加强环境审计。国际金融危机对我国经济的冲击表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击。消除危机影响，转变经济发展方式要求合理利用资源和保护环境，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的科学发展道路。审计作为国家经济管理的重要手段，查处和预防经济运行中的矛盾和问题，发挥保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能，为经济发展方式转变提供有力保证。
三是经济发展与环境约束矛盾要求加强审计监督。我国正处于城镇化和工业化加速发展阶段，对经济发展速度的追求往往忽视了有限的环境承载力，导致经济发展的资源能源保障能力不足，能源利用效率较低，污染物排放加剧，最终导致经济发展空间受限。强化审计对经济活动的监督，对不合法、不合理的经济活动进行制止与规范，充分发挥审计的经济监督职责显得尤为迫切。
二、环境审计在推进经济发展方式转变中存在的问题
尽管环境审计工作取得了较大成绩，对推进经济发展方式转变起到了较大作用，但在审计实施过程中，也发现存在不少问题。
一是缺乏环境审计的法律法规依据和评价标准。审计法及实施条例对资源环保审计仅在资金的效益方面做出了规定，对政策制定的评价、对政府环境管理绩效的评价等方面尚缺乏普遍可接受的技术方法和评估标准，国家也没有制定环境审计准则、完整的环境审计程序模式和科学的环境审计管理体系，使审计机关和人员在对被审单位的环境业绩的评价、对政策制定的评价、对政府环境管理绩效等方面，存在很大难度，尚未起到环境审计依法对政府和企事业单位在经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证的作用。
二是环境审计监督责任不明确。审计部门和环保主管部门在政府环境保护中发挥的作用是有差异的，二者也应该是分工明确的，但目前尚无法规明确审计部门在政府环境保护中的责任和地位，在具体环境审计过程中，遭遇到不少质疑，造成了审计部门的尴尬局面。我国法律规定，国家各级环境保护部门是各级政府环境保护工作的主要部门，对辖区的环境保护工作向本级政府负责，包括环境保护规划、管理、监督工作，是环境保护的专门管理机关。而审计法又赋予了审计机关审查管理的权利，这其中应该包括对环境保护的审查管理，但由于表述过于含糊，没有明确审计部门在政府环境保护中的职责和权利，这使被审单位提出不少疑问，意在审计部门过多干涉了环保部门的工作，使环境审计工作无法顺利开展。
三是环境绩效审计深度不够。环境审计目前进行的主要是环保资金财务收支审计和重点项目的专项审计。从现阶段开展环境审计情况来看，由于相关法规标准的不完善，在一个较长时期内都是以环保资金使用项目财务收支审计为基础的模式逐步展开，而不是建立在对该项目带来的社会效益和生态效益的基础上，对资金的绩效审计深度不够。
四是审计人员素质有待提高。环境审计是一项涉及多学科多部门的工作，是一项专业性、技术性、综合性很强的工作，它要求审计人员既精通财务知识，又熟悉环保法规政策，具备环境专业知识。目前具备资源环境相关专业素质的审计人员较少，思路不够开阔，创新能力有待提高。资源环境审计的理念、技术、方法的系统性还不够。在外聘环保专家方面，存在审计人员的调查与外聘专家的理论相脱节的地方,如外聘专家不能充分了解环境审计实务中审计人员需要的证据和获取证据需要采用的技术方法,致使审计人员得不到环保专家的有力支持。
三、环境审计推进经济发展方式转变的途径
一是完善环境审计法规，量化评价环境审计标准指标，以法规的形式规定环境审计的内容、范围、方法、程序、报告准则等，明确政府审计机关在环保监督和检查方面的职能作用,充分发挥环境审计的作用。
二是完善多元环境审计工作格局。基于环境问题的广泛性和复杂性，环保资金来源的多样性，审计职责分工的专业性，需积极构建并完善多元环境审计工作格局。不仅成立专门资源环保部门，更需要将资源环境审计理念引入到金融、财政、企业、经责、投资、外资等各专业审计项目，在各行业审计工作中关注多元各种资源环保问题，构建多元环境审计工作格局，并在审计实践中不断完善其工作方法与制度。
三是加强审计人员队伍建设。为有效发挥环境审计对经济增长方式的推进作用，需培养一批训练有素的环境审计人员队伍，以适应环境审计的发展要求。需要加强对全体审计人员进行资源环保专业培训，提高审计人员环境审计能力，逐步形成完善的工作机构、专业的审计人员、优化的专业外聘制度来提高环境审计工作的质量和水平。在审计项目人员组织上，加强各专业审计人员的交流协作，实现不同专业人员的相互补充。（曹小娟）
一、环境审计对推进经济发展方式转变的重要意义
加强和深化环境审计工作，对于节约资源，保护环境，推进转变经济发展方式具有非常重要的意义。
一是环境污染形势要求加强环境审计。在2009年哥本哈根气候变化大会后，我国面临国际社会污染减排压力越来越大，虽然既有环境治理措施已初见成效，但全国环境污染面临的形势仍然相当严峻。加强环境审计，推进我国经济由高能耗、高污染的粗放型发展模式向以低能耗、低物耗、低排放、低污染为特征的低碳发展模式转变已成为审计工作的一个重要任务。
二是消除金融危机影响要求加强环境审计。国际金融危机对我国经济的冲击表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击。消除危机影响，转变经济发展方式要求合理利用资源和保护环境，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的科学发展道路。审计作为国家经济管理的重要手段，查处和预防经济运行中的矛盾和问题，发挥保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能，为经济发展方式转变提供有力保证。
三是经济发展与环境约束矛盾要求加强审计监督。我国正处于城镇化和工业化加速发展阶段，对经济发展速度的追求往往忽视了有限的环境承载力，导致经济发展的资源能源保障能力不足，能源利用效率较低，污染物排放加剧，最终导致经济发展空间受限。强化审计对经济活动的监督，对不合法、不合理的经济活动进行制止与规范，充分发挥审计的经济监督职责显得尤为迫切。
二、环境审计在推进经济发展方式转变中存在的问题
尽管环境审计工作取得了较大成绩，对推进经济发展方式转变起到了较大作用，但在审计实施过程中，也发现存在不少问题。
一是缺乏环境审计的法律法规依据和评价标准。审计法及实施条例对资源环保审计仅在资金的效益方面做出了规定，对政策制定的评价、对政府环境管理绩效的评价等方面尚缺乏普遍可接受的技术方法和评估标准，国家也没有制定环境审计准则、完整的环境审计程序模式和科学的环境审计管理体系，使审计机关和人员在对被审单位的环境业绩的评价、对政策制定的评价、对政府环境管理绩效等方面，存在很大难度，尚未起到环境审计依法对政府和企事业单位在经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证的作用。
二是环境审计监督责任不明确。审计部门和环保主管部门在政府环境保护中发挥的作用是有差异的，二者也应该是分工明确的，但目前尚无法规明确审计部门在政府环境保护中的责任和地位，在具体环境审计过程中，遭遇到不少质疑，造成了审计部门的尴尬局面。我国法律规定，国家各级环境保护部门是各级政府环境保护工作的主要部门，对辖区的环境保护工作向本级政府负责，包括环境保护规划、管理、监督工作，是环境保护的专门管理机关。而审计法又赋予了审计机关审查管理的权利，这其中应该包括对环境保护的审查管理，但由于表述过于含糊，没有明确审计部门在政府环境保护中的职责和权利，这使被审单位提出不少疑问，意在审计部门过多干涉了环保部门的工作，使环境审计工作无法顺利开展。
三是环境绩效审计深度不够。环境审计目前进行的主要是环保资金财务收支审计和重点项目的专项审计。从现阶段开展环境审计情况来看，由于相关法规标准的不完善，在一个较长时期内都是以环保资金使用项目财务收支审计为基础的模式逐步展开，而不是建立在对该项目带来的社会效益和生态效益的基础上，对资金的绩效审计深度不够。
四是审计人员素质有待提高。环境审计是一项涉及多学科多部门的工作，是一项专业性、技术性、综合性很强的工作，它要求审计人员既精通财务知识，又熟悉环保法规政策，具备环境专业知识。目前具备资源环境相关专业素质的审计人员较少，思路不够开阔，创新能力有待提高。资源环境审计的理念、技术、方法的系统性还不够。在外聘环保专家方面，存在审计人员的调查与外聘专家的理论相脱节的地方,如外聘专家不能充分了解环境审计实务中审计人员需要的证据和获取证据需要采用的技术方法,致使审计人员得不到环保专家的有力支持。
三、环境审计推进经济发展方式转变的途径
一是完善环境审计法规，量化评价环境审计标准指标，以法规的形式规定环境审计的内容、范围、方法、程序、报告准则等，明确政府审计机关在环保监督和检查方面的职能作用,充分发挥环境审计的作用。
二是完善多元环境审计工作格局。基于环境问题的广泛性和复杂性，环保资金来源的多样性，审计职责分工的专业性，需积极构建并完善多元环境审计工作格局。不仅成立专门资源环保部门，更需要将资源环境审计理念引入到金融、财政、企业、经责、投资、外资等各专业审计项目，在各行业审计工作中关注多元各种资源环保问题，构建多元环境审计工作格局，并在审计实践中不断完善其工作方法与制度。
三是加强审计人员队伍建设。为有效发挥环境审计对经济增长方式的推进作用，需培养一批训练有素的环境审计人员队伍，以适应环境审计的发展要求。需要加强对全体审计人员进行资源环保专业培训，提高审计人员环境审计能力，逐步形成完善的工作机构、专业的审计人员、优化的专业外聘制度来提高环境审计工作的质量和水平。在审计项目人员组织上，加强各专业审计人员的交流协作，实现不同专业人员的相互补充。（曹小娟）
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