浅谈资源型地区政府收入的特点、存在问题及对策建议
薛亚军（审计署太原办）
近年来的审计工作中，我们对一些在我国经济和能源安全格局中具有特殊重要地位的资源型地区的财政收入状况及其可持续性予以重点关注。这些地区肩负着保障国家经济建设对资源需求的重要使命，为我国的经济建设尤其是沿海发达省份的建设做出了突出贡献，但同时资源的过度开采也使这些地区付出了沉重的资源、环境、生态、发展代价，给资源型地区人民生产生活带来了巨大损害。
这些地区的产业结构一般比较单一，导致其政府性收入结构也比较单一，以增值税、企业所得税等税收收入和“两权”价款等资源类非税收入为主。在现行的分税制财政体制下，这种收入结构导致这些地区的地方政府税收收入的规模和增长率远远低于地方经济对中央的贡献度；非税收入又具有专项用途，严重影响了地方政府收入的稳定性、均衡性、持续性以及自主性，普遍存在收入不稳定、地方可用财力少、自主性差等情况，其财政收入增长的可持续性需引起高度重视。本文以审计抽查某资源型县的财政收入状况为例，反映了其政府性收入的特点，揭示了这种收入特点容易引发的一些问题，并从加快资源型地区转型发展、资源税改革等方面提出相应的建议。
一、资源型地区政府性收入特点
一是财源结构不够合理，受经济影响波动起伏较大，收入稳定增长存在很大风险。资源型地区税收收入主要依靠当地的资源，2010年和2011年，该县与资源相关的采矿业和运销业实现的税收占到其所有税收收入的80%以上，最高达91%。单一的产业结构和财源结构使得该县收入稳定增长存在较大风险。通过比较分析近6年该县GDP、税收增长情况及全省、全国情况发现，该县的GDP、税收增长缺乏稳定性，波动性较大，其波动幅度要远大于全国的情况。在全国经济形势好的状态下其会更好，而在全国经济状况较差的情况下则会表现更差。
二是政府性收入中税收收入占比偏低，非税收入占比偏高，不能统筹安排用于民生方面的支出，影响地方可用财力。据相关资料显示，在该县2009年至2011年的政府性收入中，税收收入占比最高的年度仅达到39%，非税收入占比最高的年度达到71%，收入结构严重失衡。而非税收入大多具有专项用途，影响地方可用财力。
三是税收收入以增值税、所得税等分享税种为主，独享税种少，受经济形势、资源产销量和市场价格等因素影响较大，具有不稳定性和不均衡性。2010和2011年，该县实现的房产税、印花税等独立税种占本级税收的比重仅15%左右，主要依靠增值税、所得税、资源税等分享税种。这些分享税种受经济形势等因素影响非常大，具有不稳定性。2008年以来，受国际金融危机及资源价格波动、产销量等影响，该县税收收入呈先下降后提升的大起大落趋势，严重影响县级财力的均衡增长。
四是在现行财政体制下，资源型地区税收收入上级集中度较高，影响县级统筹能力。2008年以来，该县上缴上级的财政收入最高达69%。仅就该县区域内实现的税收收入而言，2011年上缴上级的高达75%，其中上缴中央高达62%。2011年与2010年相比，该县区域内实现税收增长了51%，而上缴上级增长了54%，自身留用仅增长了42%。同期收到上级补助仅增长了11%，分别占其上缴上级的38%和53%，且专项补助收入占比较高，影响县级统筹能力。
五是非税收入以资源性收入为主，受资源产量、市场价格、资源已批采量、国家宏观调控政策等影响较大，具有不可持续性、不稳定性和不均衡性。该县的非税收入以两权价款、土地出让金、行政事业性收费等非税收入为主。五项重点非税收入从2008年到2010年增长了3倍多，占全部非税收入的比重从51%提高到88%，2011年这一比重降低为79%。其中，2010年仅“两权”价款占非税收入的比重高达61%。而“两权”价款是在国家将其出资勘查形成的探矿权和采矿权出让给探矿权人和采矿权人时一次或分期收取的一次性或阶段性收入，并且缴纳期限最长不超过6年，对县级财政收入稳定性的影响非常大。行政事业性收费收入大多都返还给执收部门，财政无法作为可用财力统筹安排和使用，且存在被清理取消的可能，具有不可持续性。
六是主要非税收入在上级和资源县之间分配也不够合理。国家和该省对矿产资源补偿费、“两权”价款的主要分成比例分别为50%：22.5%：5.5%：22%、20%：24%：16%：40%，上级集中度仍显过高。
二、政府性收入管理使用中存在的问题
基于上述财政收入缺乏均衡性、稳定性、可持续性及上级集中度高等特点，该县在政府性收入管理方面存在以下问题：
一是人为调节收入进度的意图很明显。在经济形势不好时存在借款给企业缴纳税款等问题。而在经济形势好时则通过财政局将收入退库挂账、放在非税收入过渡户应缴未缴国库或直接列收列支、执收部门直接坐收坐支或不缴财政、对企业征管不到位应征未征等多种方式隐瞒少计收入。
二是挖挤上级财政收入。通过财政局将排污费、水资源费等非税收入全部以“其他收入”形式入库、国土局等非税收入执收（代征、管理）部门应缴未缴国库或直接坐收坐支水资源费、排污费、“两权”价款等造成应缴未缴上级财政，挖挤上级分成收入。
三是受财政国库集中收付和非税收入收缴管理改革不到位因素的影响，包括财税部门在内的部门单位多头开设过渡性账户，非税收入未纳入预算管理的问题较为普遍。审计抽查该县财政局国库股和综合股共开设“两权”价款收入专户和预算外专户近10个。重点抽查的5户非税收入执收部门，共开设过渡户近30个，其中地税局的过渡户中还包括营业税。
四是通过无项目结转隐瞒净结余，造成实际净结余不实。
五是民生投入不足。由于上级集中多、县级自有财力少，收到上级转移支付补助也少，导致该县民生投入相对偏低。如2010年和2011年，该县用于财政部确定的教育、医疗、社保等九大类民生支出的占比仅40%出头,民生支出占比偏低，增速较慢。
六是政府向企业违规收费以弥补财力不足。该县向煤炭生产企业违规收取“义务植树绿化费”、“公共事业费”、“地质灾害治理资金”等，主要用于新农村建设、环境治理、城乡社区事业、农林水项目、道路建设、采空区治理等。
三、推动资源型地区政府收入可持续发展的几点建议
一是资源型地区要继续加快产业结构调整步伐，加大转型发展力度。资源型地区多年来普遍形成的依靠资源的单一产业结构和财源结构短期内可能无法改变，县域经济因资源而兴、因资源而衰。而资源能源性产品具有不可再生性，加之受市场供求、政策、环保以及新型替代能源等诸多因素制约，财源基础较为脆弱，抗风险能力不强。一些资源大县随着资源枯竭所带来的财政风险已经明显显现。尤其是普遍存在产业链不长，加工深度不够，附加值不高，财政增收建立在“卖血”、“挖宝”的基础上，持续短、代价大，受益小，发展缺乏科学性和持续性。资源开采使资源型地区付出了沉重的资源、环境、生态、发展代价，也给当地人民生产生活带来了巨大损害。为此，建议各级资源型地区政府应进一步加大转型发展跨越发展的力度，延伸产业链条，发展循环经济；多元发展现代工业和第三产业等非资源产业、特色产业；积极培育战略新兴产业，真正实现转型发展和跨越发展。
二是彻底清理各项涉及资源的税费，加快推进资源税改革试点。2011年，中央修改了资源税暂行条例，调整了原油、天然气等品目资源税税率及计征办法，但对煤炭等其他资源仍实行从量定额计征，既无法反映这些资源价格的变动影响，弱化了国家对资源的税费调节力度，引发贫富差距，又容易造成资源的过度开采和损失浪费，同时容易引发地方政府的“杀富济贫”心理，向资源型企业乱收费乱摊派。目前合法合规的资源类税费主要包括资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权价款和使用费等专项收入或基金，及部分行政事业性收费。除此之外，资源型地区普遍存在向资源生产企业征收“公共事业费”、“绿化费”、“捐赠款”等行为。收费项目繁多，涉及征收部门多，计征标准及基础不一，征缴工作不规范，漏征情况普遍。且除了资源税外，均具有专项用途，地方政府无法统筹使用，普遍存在改变资金用途现象。为此，建议国家应在全面清理各项资源性税费基础上，合理确定资源税税率，适时加快推进资源税改革，切实提高国家对基础性资源收益的税费调节力度，促进资源保护和节约开发；合理界定资源收益在国家、各级政府、矿业权主和采矿地群众之间的分配格局，从根源上消除地方通过多种手段隐瞒或调节收入、挖挤上级收入、政府向企业违规收费等行为，确保国家对资源的产权利益、采矿地的资源和生态环境保护以及人民群众的生产生活。
三是建立和完善对资源型地区的补偿机制。资源型地区在为国家的能源安全和经济建设做出巨大贡献的同时，引起的环境污染、生态破坏、地质灾害及社会问题也相当严重。普遍面临着经济结构失衡、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、贫富差距悬殊等突出矛盾和问题。为此，建议国家建立完善对资源型地区的纵向和横向补偿机制，坚持“谁受益、谁补偿”的原则，增加中央及其他受益地区对资源型地区的补偿，加大对资源型地区的财力和政策倾斜力度，增强资源型地区在保护资源和生态环境、维护社会稳定、改善民生、促进社会健康和谐可持续发展的财力保障。
四是资源型地区基层政府应切实增强依法理财意识，进一步规范财政管理，加快各项财政预算管理改革。资源型地区大多财政总收入规模较大，非税收入项目多、金额大，涉及资金多，因此各项财政基础管理工作和财政预算管理改革进展情况至关重要。为此，建议资源型地区基层政府应切实增强依法理财意识，做到应征尽征、应缴尽缴，同时坚决停止各种方式的乱收费、乱摊派行为，创造和维护良好的法治环境、投资环境、经济环境；健全政府预算体系，提高财政预算编制的科学性和完整性，将全部政府性资金纳入预算管理；加快推进各项财政预算管理改革，建立规范的部门预算、非税收入收缴管理体系和国库集中收付制度，严格财政专户和部门银行账户的设立和管理，确保政府性资金的安全和效益。（薛亚军）
这些地区的产业结构一般比较单一，导致其政府性收入结构也比较单一，以增值税、企业所得税等税收收入和“两权”价款等资源类非税收入为主。在现行的分税制财政体制下，这种收入结构导致这些地区的地方政府税收收入的规模和增长率远远低于地方经济对中央的贡献度；非税收入又具有专项用途，严重影响了地方政府收入的稳定性、均衡性、持续性以及自主性，普遍存在收入不稳定、地方可用财力少、自主性差等情况，其财政收入增长的可持续性需引起高度重视。本文以审计抽查某资源型县的财政收入状况为例，反映了其政府性收入的特点，揭示了这种收入特点容易引发的一些问题，并从加快资源型地区转型发展、资源税改革等方面提出相应的建议。
一、资源型地区政府性收入特点
一是财源结构不够合理，受经济影响波动起伏较大，收入稳定增长存在很大风险。资源型地区税收收入主要依靠当地的资源，2010年和2011年，该县与资源相关的采矿业和运销业实现的税收占到其所有税收收入的80%以上，最高达91%。单一的产业结构和财源结构使得该县收入稳定增长存在较大风险。通过比较分析近6年该县GDP、税收增长情况及全省、全国情况发现，该县的GDP、税收增长缺乏稳定性，波动性较大，其波动幅度要远大于全国的情况。在全国经济形势好的状态下其会更好，而在全国经济状况较差的情况下则会表现更差。
二是政府性收入中税收收入占比偏低，非税收入占比偏高，不能统筹安排用于民生方面的支出，影响地方可用财力。据相关资料显示，在该县2009年至2011年的政府性收入中，税收收入占比最高的年度仅达到39%，非税收入占比最高的年度达到71%，收入结构严重失衡。而非税收入大多具有专项用途，影响地方可用财力。
三是税收收入以增值税、所得税等分享税种为主，独享税种少，受经济形势、资源产销量和市场价格等因素影响较大，具有不稳定性和不均衡性。2010和2011年，该县实现的房产税、印花税等独立税种占本级税收的比重仅15%左右，主要依靠增值税、所得税、资源税等分享税种。这些分享税种受经济形势等因素影响非常大，具有不稳定性。2008年以来，受国际金融危机及资源价格波动、产销量等影响，该县税收收入呈先下降后提升的大起大落趋势，严重影响县级财力的均衡增长。
四是在现行财政体制下，资源型地区税收收入上级集中度较高，影响县级统筹能力。2008年以来，该县上缴上级的财政收入最高达69%。仅就该县区域内实现的税收收入而言，2011年上缴上级的高达75%，其中上缴中央高达62%。2011年与2010年相比，该县区域内实现税收增长了51%，而上缴上级增长了54%，自身留用仅增长了42%。同期收到上级补助仅增长了11%，分别占其上缴上级的38%和53%，且专项补助收入占比较高，影响县级统筹能力。
五是非税收入以资源性收入为主，受资源产量、市场价格、资源已批采量、国家宏观调控政策等影响较大，具有不可持续性、不稳定性和不均衡性。该县的非税收入以两权价款、土地出让金、行政事业性收费等非税收入为主。五项重点非税收入从2008年到2010年增长了3倍多，占全部非税收入的比重从51%提高到88%，2011年这一比重降低为79%。其中，2010年仅“两权”价款占非税收入的比重高达61%。而“两权”价款是在国家将其出资勘查形成的探矿权和采矿权出让给探矿权人和采矿权人时一次或分期收取的一次性或阶段性收入，并且缴纳期限最长不超过6年，对县级财政收入稳定性的影响非常大。行政事业性收费收入大多都返还给执收部门，财政无法作为可用财力统筹安排和使用，且存在被清理取消的可能，具有不可持续性。
六是主要非税收入在上级和资源县之间分配也不够合理。国家和该省对矿产资源补偿费、“两权”价款的主要分成比例分别为50%：22.5%：5.5%：22%、20%：24%：16%：40%，上级集中度仍显过高。
二、政府性收入管理使用中存在的问题
基于上述财政收入缺乏均衡性、稳定性、可持续性及上级集中度高等特点，该县在政府性收入管理方面存在以下问题：
一是人为调节收入进度的意图很明显。在经济形势不好时存在借款给企业缴纳税款等问题。而在经济形势好时则通过财政局将收入退库挂账、放在非税收入过渡户应缴未缴国库或直接列收列支、执收部门直接坐收坐支或不缴财政、对企业征管不到位应征未征等多种方式隐瞒少计收入。
二是挖挤上级财政收入。通过财政局将排污费、水资源费等非税收入全部以“其他收入”形式入库、国土局等非税收入执收（代征、管理）部门应缴未缴国库或直接坐收坐支水资源费、排污费、“两权”价款等造成应缴未缴上级财政，挖挤上级分成收入。
三是受财政国库集中收付和非税收入收缴管理改革不到位因素的影响，包括财税部门在内的部门单位多头开设过渡性账户，非税收入未纳入预算管理的问题较为普遍。审计抽查该县财政局国库股和综合股共开设“两权”价款收入专户和预算外专户近10个。重点抽查的5户非税收入执收部门，共开设过渡户近30个，其中地税局的过渡户中还包括营业税。
四是通过无项目结转隐瞒净结余，造成实际净结余不实。
五是民生投入不足。由于上级集中多、县级自有财力少，收到上级转移支付补助也少，导致该县民生投入相对偏低。如2010年和2011年，该县用于财政部确定的教育、医疗、社保等九大类民生支出的占比仅40%出头,民生支出占比偏低，增速较慢。
六是政府向企业违规收费以弥补财力不足。该县向煤炭生产企业违规收取“义务植树绿化费”、“公共事业费”、“地质灾害治理资金”等，主要用于新农村建设、环境治理、城乡社区事业、农林水项目、道路建设、采空区治理等。
三、推动资源型地区政府收入可持续发展的几点建议
一是资源型地区要继续加快产业结构调整步伐，加大转型发展力度。资源型地区多年来普遍形成的依靠资源的单一产业结构和财源结构短期内可能无法改变，县域经济因资源而兴、因资源而衰。而资源能源性产品具有不可再生性，加之受市场供求、政策、环保以及新型替代能源等诸多因素制约，财源基础较为脆弱，抗风险能力不强。一些资源大县随着资源枯竭所带来的财政风险已经明显显现。尤其是普遍存在产业链不长，加工深度不够，附加值不高，财政增收建立在“卖血”、“挖宝”的基础上，持续短、代价大，受益小，发展缺乏科学性和持续性。资源开采使资源型地区付出了沉重的资源、环境、生态、发展代价，也给当地人民生产生活带来了巨大损害。为此，建议各级资源型地区政府应进一步加大转型发展跨越发展的力度，延伸产业链条，发展循环经济；多元发展现代工业和第三产业等非资源产业、特色产业；积极培育战略新兴产业，真正实现转型发展和跨越发展。
二是彻底清理各项涉及资源的税费，加快推进资源税改革试点。2011年，中央修改了资源税暂行条例，调整了原油、天然气等品目资源税税率及计征办法，但对煤炭等其他资源仍实行从量定额计征，既无法反映这些资源价格的变动影响，弱化了国家对资源的税费调节力度，引发贫富差距，又容易造成资源的过度开采和损失浪费，同时容易引发地方政府的“杀富济贫”心理，向资源型企业乱收费乱摊派。目前合法合规的资源类税费主要包括资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权价款和使用费等专项收入或基金，及部分行政事业性收费。除此之外，资源型地区普遍存在向资源生产企业征收“公共事业费”、“绿化费”、“捐赠款”等行为。收费项目繁多，涉及征收部门多，计征标准及基础不一，征缴工作不规范，漏征情况普遍。且除了资源税外，均具有专项用途，地方政府无法统筹使用，普遍存在改变资金用途现象。为此，建议国家应在全面清理各项资源性税费基础上，合理确定资源税税率，适时加快推进资源税改革，切实提高国家对基础性资源收益的税费调节力度，促进资源保护和节约开发；合理界定资源收益在国家、各级政府、矿业权主和采矿地群众之间的分配格局，从根源上消除地方通过多种手段隐瞒或调节收入、挖挤上级收入、政府向企业违规收费等行为，确保国家对资源的产权利益、采矿地的资源和生态环境保护以及人民群众的生产生活。
三是建立和完善对资源型地区的补偿机制。资源型地区在为国家的能源安全和经济建设做出巨大贡献的同时，引起的环境污染、生态破坏、地质灾害及社会问题也相当严重。普遍面临着经济结构失衡、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、贫富差距悬殊等突出矛盾和问题。为此，建议国家建立完善对资源型地区的纵向和横向补偿机制，坚持“谁受益、谁补偿”的原则，增加中央及其他受益地区对资源型地区的补偿，加大对资源型地区的财力和政策倾斜力度，增强资源型地区在保护资源和生态环境、维护社会稳定、改善民生、促进社会健康和谐可持续发展的财力保障。
四是资源型地区基层政府应切实增强依法理财意识，进一步规范财政管理，加快各项财政预算管理改革。资源型地区大多财政总收入规模较大，非税收入项目多、金额大，涉及资金多，因此各项财政基础管理工作和财政预算管理改革进展情况至关重要。为此，建议资源型地区基层政府应切实增强依法理财意识，做到应征尽征、应缴尽缴，同时坚决停止各种方式的乱收费、乱摊派行为，创造和维护良好的法治环境、投资环境、经济环境；健全政府预算体系，提高财政预算编制的科学性和完整性，将全部政府性资金纳入预算管理；加快推进各项财政预算管理改革，建立规范的部门预算、非税收入收缴管理体系和国库集中收付制度，严格财政专户和部门银行账户的设立和管理，确保政府性资金的安全和效益。（薛亚军）
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