基于审计视角探析我国住房公积金制度存在的问题及对策
陈梦（审计署成都办）
近年来，各地高度重视住房公积金管理工作，认真贯彻落实国务院《住房公积金管理条例》（国务院令第350号），有力推动了公积金管理体制逐步完善，进一步加强了住房公积金的管理工作，在促进城镇住房建设、改善城镇居民住房条件等方面发挥了积极作用。但是，审计也发现，由于各地经济发展不平衡，住房公积金工作中仍然存在管理体制尚未理顺、公积金覆盖率偏低、公积金风险防范机制不健全以及计算机系统存在缺陷等问题。
一、目前公积金管理中存在的问题
（一）住房公积金的管理体制尚未理顺。2002年5月，国务院下发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发〔2002〕12号）的规定，要求“每个设区城市应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心”，并“在2002年10月底之前完成本行政区域内住房公积金管理机构的调整工作”。各地政府对行政区域内的住房公积金管理机构进行了积极的调整归并工作，但由于各公积金管理机构之间的利益冲突，在人员配置、领导设立等方面争执不下，导致调整工作难以进行，住房公积金管理体制一直未能理顺，因此造成公积金分散管理，缺乏约束，资金被挤占挪用造成损失，行业中心公积金贷款难以开展，影响资金使用效益，以及管理办法不统一，执行中存在随意性，缴存人的权利得不到保障等问题，制约了住房公积金事业的发展和资金效益的发挥。
（二）住房公积金管理委员会未完全履行职能。一些地方住房公积金管理委员会成立后，形同虚设，委员来自各个单位，很难集中一起，导致住房公积金管理委员会难以按照国务院 “管委会决策、中心运作、银行专户，财政监督”的要求履行决策职责，没有统一制定和调整住房公积金的具体管理措施、统一的缴存比例和个人住房贷款最高额度等，也未对各中心住房公积金的归集使用计划及计划执行情况、年度预决算、增值收益分配方案进行审议，以致各中心长期以来各自为政，自行制定的管理办法不尽一致，财务报告也未对社会公布，形成了各住房公积金管理中心自行决策、缺乏监控的不良局面。
（三）住房公积金覆盖面窄，归集管理不规范。一是公积金归集面窄，覆盖率低，出现单位覆盖率和职工参保率“双低”的现象。同时，建立公积金制度的单位出现结构性失衡，国有企业、国家机关、事业单位等参加住房公积金缴存较好，而私营企业参加缴存情况较差。同时，大量国有企事业单位改制后不再参加住房公积金缴存。
二是大量已登记的单位长期不缴存住房公积金，首先由于住房公积金被一些部门大量挪用，职工不能正常提取和贷款，影响缴存积极性，一些单位丧失信心，不愿意参加缴存。其次已参加单位中也存在部分职工未登记缴存的现象，在同一单位内部实行区别对待，造成部分职工反映强烈。
三是财政拨款单位只缴个人部分、单位部分未缴存的现象比较普遍，一些地方由于财政困难，加之以前年度大搞城市形象工程或旧城改造，财政负债巨大，无力安排公积金单位应缴部分的财政预算，依靠财政拨款的行政事业单位无资金来源，造成公积金缴存不到位，甚至职工退休后都不能解决，职工对此强烈不满，多次进行投诉。
四是公积金管理机构对缴存基数的确定和审核把关不严，对基数不审核或仅进行程序性审核，造成部分单位申报基数不实。部分单位缴存基数长期不调整，定额缴交，缴存基数明显偏低。
五是住房公积金欠缓缴催缴不力。目前公积金会计核算实行收付实现制，统计报表也不统计欠缴金额，各中心对公积金的欠缴情况缺乏准确统计，各中心欠费催缴缺乏力度，导致一些单位和部门自行归集和管理住房公积金，缺乏监管，造成挤占挪用和损失，严重损害职工权益；同时对单位缓缴住房公积金的审批也存在不规范的情况，未审查是否经单位职工代表大会或工会讨论，也未报经管委会审批。
六是缴存比例制定和缴存基数计算口径不统一，由于住房公积金管委会没有统一制定住房公积金缴存比例，各中心缴存比例不一致，导致缴存单位缴费比例不一致，一些部门单位缴费比例与个人缴费比例不一致，有的单位甚至截至低于5%进行缴存。各中心缴存基数计算口径也不统一，一些中心按职工平均工资的60％和300％进行“保底封顶”计算,一些中心按照全部工资总额计算。
七是住房公积金缴存额差距过大，存在两极分化，住房公积金对改善中低收入职工住房条件的支持力度不够。不同行业、单位的职工公积金缴存额差距较大，金融、电力、电信等效益较好的企业达到最高比例，而一般的企事业单位和效益较差的国有企业大都按最低比例缴；同时，高收入群体的缴存基数、比例较高，低收入群体则相反，存在两极分化现象。住房公积金缴存差距过大，造成不同行业的职工享受公积金优惠政策不均，不利于中低收入阶层住房条件的改善。此外由于公积金免缴个人所得税，高收入者购房压力不大，缴纳的公积金越多，享受的税收优惠政策越多，减弱了个人所得税的调节作用，拉大了收入差距。
（四）公积金提取管理存在漏洞,违规提取住房公积金。公积金提取的内控制度不完善，管理有较大漏洞。一些中心审核后不保留原始依据，有的甚至擅自将已保存的原始资料销毁，造成审批记录不完整，关键信息缺失，难以事后监督，存在较大的管理漏洞，导致公积金缴存人采取各种手段多提公积金。同时，部分中心不按规定办理住房公积金的提取，造成部分中心职工不能正常提取公积金。而且扩大公积金提取范围，对破产改制企业中解除劳动关系的职工，未办理托管手续,而是以丧失劳动能力为由办理提取。
（五）住房公积金贷款风险防范机制不完善。目前，大部分住房公积金管理机构的贷款风险控制体系尚未健全，管理机构作为公积金贷款的审批人和贷款风险的最终承担者，对贷款申请的受理、审核、审批、贷中贷后管理的部分环节尚未制定出详尽的规范，缺乏相应的权责和考核标准，且各中心电子信息系统中有关贷款的信息不全，也没有健全相应的监控流程和完善贷款统计、分析平台，甚至个别中心将贷款申请、审核、发放的所有原始资料交由银行管理，也没有对各类逾期贷款进行分类，缺乏有针对性的管理和催收。在住房公积金贷款发放审核程序存在漏洞，把关不严，违规发放贷款，造成开发商和购房者相互串通骗取贷款，部分贷款人或其配偶在多家银行重复进行公积金贷款或者上次贷款未还清又新贷款。
（六）公积金计算机管理系统存在缺陷，不能适应公积金管理要求。一是低水平重复开发计算机管理系统。由于各中心管理办法不一致，各个中心各自开发公积金计算机管理系统，造成低水平重复开发，资源浪费。由于各中心之间没有联网及设置标准数据接口，资源信息无法共享。系统未经过权威部门认证，其数据库设计和内部控制流程等都没有经过必要的验证，不符合公积金监管信息系统的标准化数据接口。
二是系统自身功能性、操作性、安全性存在缺陷，不能满足公积金监督和管理的需要。部分中心计算机系统计息程序错误，少计职工利息；归集程序未设置必要的约束条件，对明显偏低的缴存单位和个人无法识别；提取程序设置的信息记录不完整，无法与房产交易数据联网稽核，购建房提取公积金的业务难以事前控制和事后监督；贷款业务系统功能不完善，成都中心的贷款管理程序无法处理提前还贷业务，只能以手工修改数据，造成贷款登记信息失真。
二、存在问题原因分析
（一）住房公积金管理体制尚未理顺，制约了住房公积金事业的发展。由于住房公积金管理机构的调整工作涉及不同部门、不同单位的利益，各中心对此认识不统一。同时，现行归并政策采取对分中心授权管理的方式，城市住房公积金中心认为权责利不对等，担心承担管理权限以外出现的法律责任。因此各方协商时存在分歧，协调难度较大，管理机构调整工作迟迟无法完成，造成公积金分散管理，管理办法不统一、不规范、缺乏约束。
（二）住房公积金管理制度不完善，监督弱化。针对公积金管理涉及的归集、提取业务和存贷款的金融监管，有关职能部门虽然出台了一些政策法规，但现行的公积金管理制度仍缺乏系统化、具体化。同时，决策机制不完善，住房公积金管委会决策职责履行不到位，造成各管理机构各自为政，加之监管部门力量薄弱，监督不到位，政策执行存在随意性，公积金的使用管理存在薄弱环节，挤占挪用等违规现象依然存在。
（三）住房公积金归集缺乏强制性。目前，公积金的归集力度弱于税收和社会保险费，加之一些单位法制意识不强，利用成都市多个中心并行，各管一片，各部门信息不能共享等漏洞，长期不参加公积金缴存。部分公积金管理机构疏于管理，监管不力，宣传不到位，缺乏行政执法手段，未实施必要的监控和有力地督促，也造成部分单位不缴或长期欠缴住房公积金，公积金覆盖面难以扩大。
（四）公积金运作缺乏激励机制和风险防范机制，影响了资金的保值增值。公积金管理机构作为不以营利为目的的事业单位，由于缺乏激励机制，部分管理机构怕担风险，缺乏开展公积金贷款业务的积极性，加之受委托银行、市场环境等因素的影响，妨碍了个人住房贷款业务的开展。同时，管理机构作为公积金贷款风险的最终承担者，但贷款管理却主要依赖委托银行，自身缺乏完善的风险防范机制。
三、加强公积金管理的对策建议
（一）统一认识，加强协调，尽快完成公积金管理机构的调整工作。各级政府和住房公积金监管部门应对此项工作给予高度重视，采取有力措施，加大督促和协调力度，促使各管理机构尽快完成调整工作；有关部门应对行业中心归并后住房公积金管理中存在的遗留问题进行研究，完善政策，确保缴存人的权益；各中心及其主管部门要进一步统一认识，从大局出发，积极支持住房公积金管理机构的调整归并，加快归并工作的进程。
（二）完善制度、健全决策机制，强化监督管理。加强公积金监管部门与各有关部门的合作协调机制，进一步完善公积金管理制度。住房公积金管委会应切实履行职责，健全决策机制，尽快制定和调整公积金的具体管理办法，规范业务操作程序，促进公积金的规范化管理。
（三）强化住房公积金归集与扩面工作。完善公积金的申报、登记、稽核制度，健全执法机制，公积金管理机构要加强宣传，与工商、税务、社保等部门实现信息共享，努力扩大覆盖面，加强对非国有单位建立公积金制度的督促指导工作，对登记后长期不缴存的单位要督促其按时足额缴存，加强公积金归集的工作力度。
（四）建立激励和风险防范机制，大力推动和规范发展个人住房贷款业务。建立考核奖惩制度，增强管理机构的竞争意识，加快住房公积金贷款业务的开展，积极拓展职工购买“二手房”等贷款范围，简化审批手续，提高服务水平和效率。提高管理机构和受委托银行的风险意识，建立有效的风险防范机制，严格贷款审查和审批程序，强化贷后的跟踪管理，不断加强管理机构的抗风险能力。
（五）加快公积金计算机信息系统建设，提高管理水平。有关部门应开发统一的住房公积金管理系统，并在全国范围内推行实施，加强对公积金管理机构管理，督促公积金管理机构健全内部控制制度，堵塞漏洞，保证资金安全。（陈梦）
一、目前公积金管理中存在的问题
（一）住房公积金的管理体制尚未理顺。2002年5月，国务院下发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发〔2002〕12号）的规定，要求“每个设区城市应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心”，并“在2002年10月底之前完成本行政区域内住房公积金管理机构的调整工作”。各地政府对行政区域内的住房公积金管理机构进行了积极的调整归并工作，但由于各公积金管理机构之间的利益冲突，在人员配置、领导设立等方面争执不下，导致调整工作难以进行，住房公积金管理体制一直未能理顺，因此造成公积金分散管理，缺乏约束，资金被挤占挪用造成损失，行业中心公积金贷款难以开展，影响资金使用效益，以及管理办法不统一，执行中存在随意性，缴存人的权利得不到保障等问题，制约了住房公积金事业的发展和资金效益的发挥。
（二）住房公积金管理委员会未完全履行职能。一些地方住房公积金管理委员会成立后，形同虚设，委员来自各个单位，很难集中一起，导致住房公积金管理委员会难以按照国务院 “管委会决策、中心运作、银行专户，财政监督”的要求履行决策职责，没有统一制定和调整住房公积金的具体管理措施、统一的缴存比例和个人住房贷款最高额度等，也未对各中心住房公积金的归集使用计划及计划执行情况、年度预决算、增值收益分配方案进行审议，以致各中心长期以来各自为政，自行制定的管理办法不尽一致，财务报告也未对社会公布，形成了各住房公积金管理中心自行决策、缺乏监控的不良局面。
（三）住房公积金覆盖面窄，归集管理不规范。一是公积金归集面窄，覆盖率低，出现单位覆盖率和职工参保率“双低”的现象。同时，建立公积金制度的单位出现结构性失衡，国有企业、国家机关、事业单位等参加住房公积金缴存较好，而私营企业参加缴存情况较差。同时，大量国有企事业单位改制后不再参加住房公积金缴存。
二是大量已登记的单位长期不缴存住房公积金，首先由于住房公积金被一些部门大量挪用，职工不能正常提取和贷款，影响缴存积极性，一些单位丧失信心，不愿意参加缴存。其次已参加单位中也存在部分职工未登记缴存的现象，在同一单位内部实行区别对待，造成部分职工反映强烈。
三是财政拨款单位只缴个人部分、单位部分未缴存的现象比较普遍，一些地方由于财政困难，加之以前年度大搞城市形象工程或旧城改造，财政负债巨大，无力安排公积金单位应缴部分的财政预算，依靠财政拨款的行政事业单位无资金来源，造成公积金缴存不到位，甚至职工退休后都不能解决，职工对此强烈不满，多次进行投诉。
四是公积金管理机构对缴存基数的确定和审核把关不严，对基数不审核或仅进行程序性审核，造成部分单位申报基数不实。部分单位缴存基数长期不调整，定额缴交，缴存基数明显偏低。
五是住房公积金欠缓缴催缴不力。目前公积金会计核算实行收付实现制，统计报表也不统计欠缴金额，各中心对公积金的欠缴情况缺乏准确统计，各中心欠费催缴缺乏力度，导致一些单位和部门自行归集和管理住房公积金，缺乏监管，造成挤占挪用和损失，严重损害职工权益；同时对单位缓缴住房公积金的审批也存在不规范的情况，未审查是否经单位职工代表大会或工会讨论，也未报经管委会审批。
六是缴存比例制定和缴存基数计算口径不统一，由于住房公积金管委会没有统一制定住房公积金缴存比例，各中心缴存比例不一致，导致缴存单位缴费比例不一致，一些部门单位缴费比例与个人缴费比例不一致，有的单位甚至截至低于5%进行缴存。各中心缴存基数计算口径也不统一，一些中心按职工平均工资的60％和300％进行“保底封顶”计算,一些中心按照全部工资总额计算。
七是住房公积金缴存额差距过大，存在两极分化，住房公积金对改善中低收入职工住房条件的支持力度不够。不同行业、单位的职工公积金缴存额差距较大，金融、电力、电信等效益较好的企业达到最高比例，而一般的企事业单位和效益较差的国有企业大都按最低比例缴；同时，高收入群体的缴存基数、比例较高，低收入群体则相反，存在两极分化现象。住房公积金缴存差距过大，造成不同行业的职工享受公积金优惠政策不均，不利于中低收入阶层住房条件的改善。此外由于公积金免缴个人所得税，高收入者购房压力不大，缴纳的公积金越多，享受的税收优惠政策越多，减弱了个人所得税的调节作用，拉大了收入差距。
（四）公积金提取管理存在漏洞,违规提取住房公积金。公积金提取的内控制度不完善，管理有较大漏洞。一些中心审核后不保留原始依据，有的甚至擅自将已保存的原始资料销毁，造成审批记录不完整，关键信息缺失，难以事后监督，存在较大的管理漏洞，导致公积金缴存人采取各种手段多提公积金。同时，部分中心不按规定办理住房公积金的提取，造成部分中心职工不能正常提取公积金。而且扩大公积金提取范围，对破产改制企业中解除劳动关系的职工，未办理托管手续,而是以丧失劳动能力为由办理提取。
（五）住房公积金贷款风险防范机制不完善。目前，大部分住房公积金管理机构的贷款风险控制体系尚未健全，管理机构作为公积金贷款的审批人和贷款风险的最终承担者，对贷款申请的受理、审核、审批、贷中贷后管理的部分环节尚未制定出详尽的规范，缺乏相应的权责和考核标准，且各中心电子信息系统中有关贷款的信息不全，也没有健全相应的监控流程和完善贷款统计、分析平台，甚至个别中心将贷款申请、审核、发放的所有原始资料交由银行管理，也没有对各类逾期贷款进行分类，缺乏有针对性的管理和催收。在住房公积金贷款发放审核程序存在漏洞，把关不严，违规发放贷款，造成开发商和购房者相互串通骗取贷款，部分贷款人或其配偶在多家银行重复进行公积金贷款或者上次贷款未还清又新贷款。
（六）公积金计算机管理系统存在缺陷，不能适应公积金管理要求。一是低水平重复开发计算机管理系统。由于各中心管理办法不一致，各个中心各自开发公积金计算机管理系统，造成低水平重复开发，资源浪费。由于各中心之间没有联网及设置标准数据接口，资源信息无法共享。系统未经过权威部门认证，其数据库设计和内部控制流程等都没有经过必要的验证，不符合公积金监管信息系统的标准化数据接口。
二是系统自身功能性、操作性、安全性存在缺陷，不能满足公积金监督和管理的需要。部分中心计算机系统计息程序错误，少计职工利息；归集程序未设置必要的约束条件，对明显偏低的缴存单位和个人无法识别；提取程序设置的信息记录不完整，无法与房产交易数据联网稽核，购建房提取公积金的业务难以事前控制和事后监督；贷款业务系统功能不完善，成都中心的贷款管理程序无法处理提前还贷业务，只能以手工修改数据，造成贷款登记信息失真。
二、存在问题原因分析
（一）住房公积金管理体制尚未理顺，制约了住房公积金事业的发展。由于住房公积金管理机构的调整工作涉及不同部门、不同单位的利益，各中心对此认识不统一。同时，现行归并政策采取对分中心授权管理的方式，城市住房公积金中心认为权责利不对等，担心承担管理权限以外出现的法律责任。因此各方协商时存在分歧，协调难度较大，管理机构调整工作迟迟无法完成，造成公积金分散管理，管理办法不统一、不规范、缺乏约束。
（二）住房公积金管理制度不完善，监督弱化。针对公积金管理涉及的归集、提取业务和存贷款的金融监管，有关职能部门虽然出台了一些政策法规，但现行的公积金管理制度仍缺乏系统化、具体化。同时，决策机制不完善，住房公积金管委会决策职责履行不到位，造成各管理机构各自为政，加之监管部门力量薄弱，监督不到位，政策执行存在随意性，公积金的使用管理存在薄弱环节，挤占挪用等违规现象依然存在。
（三）住房公积金归集缺乏强制性。目前，公积金的归集力度弱于税收和社会保险费，加之一些单位法制意识不强，利用成都市多个中心并行，各管一片，各部门信息不能共享等漏洞，长期不参加公积金缴存。部分公积金管理机构疏于管理，监管不力，宣传不到位，缺乏行政执法手段，未实施必要的监控和有力地督促，也造成部分单位不缴或长期欠缴住房公积金，公积金覆盖面难以扩大。
（四）公积金运作缺乏激励机制和风险防范机制，影响了资金的保值增值。公积金管理机构作为不以营利为目的的事业单位，由于缺乏激励机制，部分管理机构怕担风险，缺乏开展公积金贷款业务的积极性，加之受委托银行、市场环境等因素的影响，妨碍了个人住房贷款业务的开展。同时，管理机构作为公积金贷款风险的最终承担者，但贷款管理却主要依赖委托银行，自身缺乏完善的风险防范机制。
三、加强公积金管理的对策建议
（一）统一认识，加强协调，尽快完成公积金管理机构的调整工作。各级政府和住房公积金监管部门应对此项工作给予高度重视，采取有力措施，加大督促和协调力度，促使各管理机构尽快完成调整工作；有关部门应对行业中心归并后住房公积金管理中存在的遗留问题进行研究，完善政策，确保缴存人的权益；各中心及其主管部门要进一步统一认识，从大局出发，积极支持住房公积金管理机构的调整归并，加快归并工作的进程。
（二）完善制度、健全决策机制，强化监督管理。加强公积金监管部门与各有关部门的合作协调机制，进一步完善公积金管理制度。住房公积金管委会应切实履行职责，健全决策机制，尽快制定和调整公积金的具体管理办法，规范业务操作程序，促进公积金的规范化管理。
（三）强化住房公积金归集与扩面工作。完善公积金的申报、登记、稽核制度，健全执法机制，公积金管理机构要加强宣传，与工商、税务、社保等部门实现信息共享，努力扩大覆盖面，加强对非国有单位建立公积金制度的督促指导工作，对登记后长期不缴存的单位要督促其按时足额缴存，加强公积金归集的工作力度。
（四）建立激励和风险防范机制，大力推动和规范发展个人住房贷款业务。建立考核奖惩制度，增强管理机构的竞争意识，加快住房公积金贷款业务的开展，积极拓展职工购买“二手房”等贷款范围，简化审批手续，提高服务水平和效率。提高管理机构和受委托银行的风险意识，建立有效的风险防范机制，严格贷款审查和审批程序，强化贷后的跟踪管理，不断加强管理机构的抗风险能力。
（五）加快公积金计算机信息系统建设，提高管理水平。有关部门应开发统一的住房公积金管理系统，并在全国范围内推行实施，加强对公积金管理机构管理，督促公积金管理机构健全内部控制制度，堵塞漏洞，保证资金安全。（陈梦）
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