政府投资审计实现国家治理的途径初探
王相江（山东青岛市审计局）
摘要：本文以国家治理的视角，从投资审计在国家治理的地位、独特优势、实现国家治理的途径等方面，阐述如何加强对国家重点投资项目的审计监督，使得投资审计真正服务于国家治理。
关键词：国家治理 投资审计
国家审计作为国家治理这个大系统中一个内在的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，同时对国家治理起着促进作用。近年来，尤其是2009年以来，为扩大内需促进经济平稳较快发展，国家多次下达政府投资计划，全社会固定资产投资规模在不断增长。这些投资是否得到高效使用、这些工程建设项目是否得到顺利实施，不仅直接决定着国家扩大内需、促进经济平稳较快发展政策措施的宏观调控效果，而且投资行为涉及民生、社会方方面面和百姓福祉。加强对政府投资审计监督，充分发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能，实现国家宏观调控政策的落实，使得投资审计真正服务于国家治理，服务于国家的经济、社会发展的大局。
一、政府投资审计在国家治理的地位
刘家义审计长指出，国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，从而推动实现国家良好治理。
在国家审计监督体系中，政府投资审计一直是最重要领域之一，政府投资审计是国家审计机关依据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《审计机关国家审计准则》等法律法规，以投资活动为主线对参与建设活动的诸多单位和环节实施全过程监督控制，对投资立项的合法性、建设资金来源和使用的合理性、竣工投产后的效益性进行审计监督，从而最大限度地保障国家建设项目资金的真实、合法和效益，促使投资单位严格履行基本建设程序，遵守国家有关基本建设法规，制止盲目建设，减少损失浪费，起到防患未然的作用，以发挥审计监督职能的一种行政执法行为。审计署、国家计委、财政部、国家经贸委、建设部、国家工商行政管理局颁布的《建设项目审计处理暂行规定》、中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署颁布并实施的《审计机关国家建设项目审计准则》以及各地方政府制定的相应的国家建设项目审计办法，确认了政府投资审计在政府投资建设项目监管体系中的主导地位；与此同时，各级地方政府纷纷成立“政府投资审计中心”、“政府投资审计分局”、“政府投资审计专业局”等专门投资审计机构。通过更加专业的投资审计监督，实现国家宏观调控政策的实施、维护国家财政经济秩序、促进廉政建设和保障国民经济健康发展，进而完善国家治理。
二、政府投资审计在国家治理中的独特优势
（一）投资审计监督的资金量大面广。近年来，我国经济的发展动力主要来自于三个方面：消费、投资和出口。其中投资中最重要的部分——固定资产投资无疑对我国经济发展的拉动作用最大、最有效、最明显，它对调整我国的产业结构、产品结构会发挥巨大的作用，对解决就业和提高财政收入、改善民生都有着巨大的作用，在很大程度上决定了我国经济发展的速度、规模、质量和效益。因此，我国在关系国计民生的重大基础设施等建设领域投资规模空前高涨，2009至2011年，我国固定资产投资总额持续增长，分别高达到22万亿元、28万亿元和30万亿元。政府投资审计聚焦国家财政性资金及以财政性资金为主导吸引的社会其他投资，最有条件评价国家财富的使用和管理情况，促进国家治理。
（二）政府投资活动涉及到国民经济的各决策、管理部门。固定资产投资领域中的重大投资项目资金使用好坏、项目绩效情况直接关系到党和政府各项重大决策的落实效果，关乎国计民生。这部分资金如果用得好，可以为国家经济可持续发展奠定坚实的物质基础，在整个经济发展中形成一笔巨大的物质财富，有效推动国家良治。近年来，政府投资审计一直围绕国家深化投资体制改革的要求，紧密结合中央实施的积极财政政策和中央调整经济结构及经济发展方式要求，坚持在工作中既充分利用财政审计方法手段，又突出投资审计的特点，使投资审计工作更加贴近国家经济工作中心，较好地发挥了投资审计监督的作用。政府投资审计从最初的完成政府交办的个性任务，发展到揭示重点项目的问题、维护建设领域的秩序，进而开始主动关注国计民生、关注国家经济安全的重大发展问题，促进了制度的完善、法制的健全和体制的改进。
（三）投资审计更能直面社会大众利益诉求。政府投资项目涉及“三农”、教育、医疗、住房和社会保障房、公共设施、环保等民生项目，所有这些投资行为的最终受益者是人民群众，而投资建设过程所涉及建设单位征地拆迁、施工单位拖欠农民工问题均涉及人民群众的切身利益。政府投资审计更能直面老百姓的根本诉求，服务大局的职能更强于其他专业审计，更能直接的服务于人民群众，为政府宏观经济决策提供依据，推动社会经济发展目标实现作用更为突出，是实现国家治理的重要工具。
（四）投资审计涉及公权力腐败高发领域。由于我国目前建筑市场竞争无序，监督管理机制薄弱，这一领域已经成为当前我国腐败现象滋生与发展的温床，是我国腐败高发、多发的重点领域、高危领域。将审计的内容锁定在项目建设过程中涉及到的所有技术经济活动方面，从纵向看，是对项目建设从开始到结束乃至使用阶段的效益情况等的全部过程进行的审计监督；从横向看，是对项目活动同时存在的各个侧面进行的审计监督。强化政府投资项目决策失误责任追究制度，严肃查处重大损失浪费事件的责任人，追究其行政责任、法律责任和经济责任等，能实现对这一领域公权力的监控和威慑作用。
三、深化投资审计服务国家治理的途径
作为政府审计机关，要充分发挥投资审计“免疫系统”功能作用，全力服务国家治理，就应立足大局、着眼宏观，以科学发展观为指导，围绕党委政府中心工作，结合开展政府投资建设领域突出问题专项治理工作，着力揭露和查处投资领域中的突出问题和重大违法违规问题，促进投融资体制的改革和制度的完善，促进党委政府的各项政策措施落实到位，努力发挥审计保障国家经济社会安全运行的免疫系统功能，服务于国家治理。
（一）服务党委、政府中心工作，当好决策参谋。在我国，各级党委、政府是国家治理的主体，国家审计则是实现国家治理的一项重要手段。这就要求国家审计要当好“政府谋士”、“经济卫士”，充分发挥审计监督职能。因此，作为审计机关，首先应该做到的就是高度重视地方党委、政府关注的建设项目。比如地方党委政府每年承诺要办的实事工程、对地方经济社会发展有较大影响的基础设施或其他重项建设项目，都应该是审计关注的重点。审计中，审计机关掌握大量素材，可以说要情况有情况，要问题有问题，要数据有数据，在为党委政府决策服务方面有责得天独厚的优势，为此审计机关应全力当好党委政府的决策参谋，做到“党委政府关心什么，就重点审什么”根据党委政府关注的重点来立项，进行重点审计，做到“党委政府需要什么，就提供什么”，抓住普遍性、苗头性、典型性、新生性、潜在性问题，从体制、机制、制度层面提出建议，为党委政府决策提供参考。
（二）加强权力监督，打击建设领域犯罪行为，发挥对腐败行为的震慑作用。政府审计实现“权力监督”职能的关键目标是遏制权力寻租、打击预防腐败行为。投资建设领域是腐败的重灾区，是国家治理中最严重的威胁之一。在这些领域中，一些部门和垄断企业控制着关系国计民生的基础性资源，资源分配权、资金使用权、垄断权力等交织在一起，成为贪污腐败、权钱交易的沃土。委托—代理利益链条下，履行公共受托责任的政府行政部门始终处于权力寻租的中心环节，层出不穷的寻租行为扭曲了市场资源配置功能，破坏了市场竞争秩序。为更好地遏制权力寻租的发生，基于公共财政框架下的政府投资审计重点应放在公共支出上，实现由收支审计向以支出为主的转变，通过强化支出审计，促进政府正确执行法定职责，并对公共支出进行有效的控制。在对政府重大投资项目和重点工程的审计中，政府投资审计通过发挥专业优势，配合当前开展的工程建设领域突出问题专项治理，以揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪线索为重点，加大对工程建设领域的审计监督力度，推进从源头上防治腐败工作，促进工程建设高效、安全、廉洁运行，防止国家建设资源的流失。
（三）着眼社会关注、群众关心的热点难点问题，促进和谐社会建设。在我国，国家治理的服务对象和最终目标都是人民群众的根本利益，因此，我国的审计机关是在党和政府领导下直接服务于人民利益的，这使得我国各级审计机关在行使检查监督职能的同时，自觉地融入到国家经济安全和社会经济健康运行过程中来，参与到服务型政府的建设中来，参加到国家治理和履行政府职能之中来，并且在国家治理中发挥了重要作用。其中，高度关注民生，高度重视关系到民众根本利益的热点难点问题领域的审计项目，是国家审计非常突出的一个特点。今年年初的全国审计工作会议上，刘家义审计长明确指出：“审计工作要更加关注民生问题，关注严重影响和损害群众利益的问题，防范在土地征用、拆迁安置和企业改制等方面可能引发的社会问题，切实维护社会稳定。”政府投资审计以维护群众权益、促进整改为目的，充分发挥审计建设性作用。在审计的过程中，一方面如审计工作中重点关注涉及“三农”、教育、医疗、住房和社会保障房、公共设施、环保等民生项目，保障项目建设顺利推进和各项资金的规范管理和有效使用，为维护民众的根本利益做出了贡献；另一方面，在工程建设项目审计中重点关注征地拆迁资金的补偿情况，注意揭露单位或个人挤占、侵占、挪用、截留征地拆迁补偿资金的问题，关注施工单位拖欠农民工问题，维护人民群众的切身利益。
（四）维护财政资金使用合规、安全，提高资金使用效益。随着政府职能转型和支出规模的不断扩大，以及社会民主意识的不断增强，投资审计以“合规性”为目标的传统审计方式已经远远不能满足广大人民对政府及其所属部门使用公共资源工作的要求。从传统财务审计向现代绩效审计延伸，已成为我国政府审计的必然发展趋势。政府投资审计处在绩效审计的前沿阵地，要在对全部政府性资金投资项目进行综合分析的基础上，针对其中重点和关键投资项目的合理性、经济性、有效性进行监督、评价，并提出改进建议，评价项目资金使用绩效的变化趋势，提高项目对社会经济发展的影响力。应围绕政府自身管理的效率性和效果性开展绩效审计。如通过关注政府责任履行情况和政府绩效，揭露政府及有关部门自身管理方面存在的不足和绩效缺陷，深入分析原因，提出建议，促进政府不断改进管理，加强自身建设和提高绩效，建立问责机制，建设责任政府，为推动民主化进程和深化政治体制改革发挥了积极的作用。
（五）注重审计过程的服务性和建设性，实现社会管理和公共服务职能。由于投资审计是对建设工程项目从源头到终结各个控制点进行静态和动态控制的跟踪审计，充分体现了审计的服务性、预警性等功能，投资审计今后要加强“全过程跟踪”力度，将事前预防，事中控制和事后监督有机结合起来，把投资审计工作贯穿于工程建设全过程，并有效渗透到固定资产投资领域的各环节。这种审计模式为审计参与管理提供了可能，将有效地促进建设工程项目的健康运作，较好地防范不合理工程造价现象的出现，从而在遏止腐败问题产生，提高经济效益，降低投资风险等方面发挥建设性作用。与此同时，应始终关注项目建设运营中出现的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，综合分析问题成因，从体制、制度层面提出建议，努力实现社会管理和公共服务职能。（王相江）
参考文献
1、韩明升 地方审计在政府治理中的定位和途径 《中国审计报》 2012.3.14，第6版。
2、刘智 吴嘉华 国家治理视角下的政府投资审计初探
3、贺建荣 国家治理视角下深化经济责任审计的思考 《中国审计》 2012年第3期
关键词：国家治理 投资审计
国家审计作为国家治理这个大系统中一个内在的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，同时对国家治理起着促进作用。近年来，尤其是2009年以来，为扩大内需促进经济平稳较快发展，国家多次下达政府投资计划，全社会固定资产投资规模在不断增长。这些投资是否得到高效使用、这些工程建设项目是否得到顺利实施，不仅直接决定着国家扩大内需、促进经济平稳较快发展政策措施的宏观调控效果，而且投资行为涉及民生、社会方方面面和百姓福祉。加强对政府投资审计监督，充分发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能，实现国家宏观调控政策的落实，使得投资审计真正服务于国家治理，服务于国家的经济、社会发展的大局。
一、政府投资审计在国家治理的地位
刘家义审计长指出，国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，从而推动实现国家良好治理。
在国家审计监督体系中，政府投资审计一直是最重要领域之一，政府投资审计是国家审计机关依据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《审计机关国家审计准则》等法律法规，以投资活动为主线对参与建设活动的诸多单位和环节实施全过程监督控制，对投资立项的合法性、建设资金来源和使用的合理性、竣工投产后的效益性进行审计监督，从而最大限度地保障国家建设项目资金的真实、合法和效益，促使投资单位严格履行基本建设程序，遵守国家有关基本建设法规，制止盲目建设，减少损失浪费，起到防患未然的作用，以发挥审计监督职能的一种行政执法行为。审计署、国家计委、财政部、国家经贸委、建设部、国家工商行政管理局颁布的《建设项目审计处理暂行规定》、中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署颁布并实施的《审计机关国家建设项目审计准则》以及各地方政府制定的相应的国家建设项目审计办法，确认了政府投资审计在政府投资建设项目监管体系中的主导地位；与此同时，各级地方政府纷纷成立“政府投资审计中心”、“政府投资审计分局”、“政府投资审计专业局”等专门投资审计机构。通过更加专业的投资审计监督，实现国家宏观调控政策的实施、维护国家财政经济秩序、促进廉政建设和保障国民经济健康发展，进而完善国家治理。
二、政府投资审计在国家治理中的独特优势
（一）投资审计监督的资金量大面广。近年来，我国经济的发展动力主要来自于三个方面：消费、投资和出口。其中投资中最重要的部分——固定资产投资无疑对我国经济发展的拉动作用最大、最有效、最明显，它对调整我国的产业结构、产品结构会发挥巨大的作用，对解决就业和提高财政收入、改善民生都有着巨大的作用，在很大程度上决定了我国经济发展的速度、规模、质量和效益。因此，我国在关系国计民生的重大基础设施等建设领域投资规模空前高涨，2009至2011年，我国固定资产投资总额持续增长，分别高达到22万亿元、28万亿元和30万亿元。政府投资审计聚焦国家财政性资金及以财政性资金为主导吸引的社会其他投资，最有条件评价国家财富的使用和管理情况，促进国家治理。
（二）政府投资活动涉及到国民经济的各决策、管理部门。固定资产投资领域中的重大投资项目资金使用好坏、项目绩效情况直接关系到党和政府各项重大决策的落实效果，关乎国计民生。这部分资金如果用得好，可以为国家经济可持续发展奠定坚实的物质基础，在整个经济发展中形成一笔巨大的物质财富，有效推动国家良治。近年来，政府投资审计一直围绕国家深化投资体制改革的要求，紧密结合中央实施的积极财政政策和中央调整经济结构及经济发展方式要求，坚持在工作中既充分利用财政审计方法手段，又突出投资审计的特点，使投资审计工作更加贴近国家经济工作中心，较好地发挥了投资审计监督的作用。政府投资审计从最初的完成政府交办的个性任务，发展到揭示重点项目的问题、维护建设领域的秩序，进而开始主动关注国计民生、关注国家经济安全的重大发展问题，促进了制度的完善、法制的健全和体制的改进。
（三）投资审计更能直面社会大众利益诉求。政府投资项目涉及“三农”、教育、医疗、住房和社会保障房、公共设施、环保等民生项目，所有这些投资行为的最终受益者是人民群众，而投资建设过程所涉及建设单位征地拆迁、施工单位拖欠农民工问题均涉及人民群众的切身利益。政府投资审计更能直面老百姓的根本诉求，服务大局的职能更强于其他专业审计，更能直接的服务于人民群众，为政府宏观经济决策提供依据，推动社会经济发展目标实现作用更为突出，是实现国家治理的重要工具。
（四）投资审计涉及公权力腐败高发领域。由于我国目前建筑市场竞争无序，监督管理机制薄弱，这一领域已经成为当前我国腐败现象滋生与发展的温床，是我国腐败高发、多发的重点领域、高危领域。将审计的内容锁定在项目建设过程中涉及到的所有技术经济活动方面，从纵向看，是对项目建设从开始到结束乃至使用阶段的效益情况等的全部过程进行的审计监督；从横向看，是对项目活动同时存在的各个侧面进行的审计监督。强化政府投资项目决策失误责任追究制度，严肃查处重大损失浪费事件的责任人，追究其行政责任、法律责任和经济责任等，能实现对这一领域公权力的监控和威慑作用。
三、深化投资审计服务国家治理的途径
作为政府审计机关，要充分发挥投资审计“免疫系统”功能作用，全力服务国家治理，就应立足大局、着眼宏观，以科学发展观为指导，围绕党委政府中心工作，结合开展政府投资建设领域突出问题专项治理工作，着力揭露和查处投资领域中的突出问题和重大违法违规问题，促进投融资体制的改革和制度的完善，促进党委政府的各项政策措施落实到位，努力发挥审计保障国家经济社会安全运行的免疫系统功能，服务于国家治理。
（一）服务党委、政府中心工作，当好决策参谋。在我国，各级党委、政府是国家治理的主体，国家审计则是实现国家治理的一项重要手段。这就要求国家审计要当好“政府谋士”、“经济卫士”，充分发挥审计监督职能。因此，作为审计机关，首先应该做到的就是高度重视地方党委、政府关注的建设项目。比如地方党委政府每年承诺要办的实事工程、对地方经济社会发展有较大影响的基础设施或其他重项建设项目，都应该是审计关注的重点。审计中，审计机关掌握大量素材，可以说要情况有情况，要问题有问题，要数据有数据，在为党委政府决策服务方面有责得天独厚的优势，为此审计机关应全力当好党委政府的决策参谋，做到“党委政府关心什么，就重点审什么”根据党委政府关注的重点来立项，进行重点审计，做到“党委政府需要什么，就提供什么”，抓住普遍性、苗头性、典型性、新生性、潜在性问题，从体制、机制、制度层面提出建议，为党委政府决策提供参考。
（二）加强权力监督，打击建设领域犯罪行为，发挥对腐败行为的震慑作用。政府审计实现“权力监督”职能的关键目标是遏制权力寻租、打击预防腐败行为。投资建设领域是腐败的重灾区，是国家治理中最严重的威胁之一。在这些领域中，一些部门和垄断企业控制着关系国计民生的基础性资源，资源分配权、资金使用权、垄断权力等交织在一起，成为贪污腐败、权钱交易的沃土。委托—代理利益链条下，履行公共受托责任的政府行政部门始终处于权力寻租的中心环节，层出不穷的寻租行为扭曲了市场资源配置功能，破坏了市场竞争秩序。为更好地遏制权力寻租的发生，基于公共财政框架下的政府投资审计重点应放在公共支出上，实现由收支审计向以支出为主的转变，通过强化支出审计，促进政府正确执行法定职责，并对公共支出进行有效的控制。在对政府重大投资项目和重点工程的审计中，政府投资审计通过发挥专业优势，配合当前开展的工程建设领域突出问题专项治理，以揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪线索为重点，加大对工程建设领域的审计监督力度，推进从源头上防治腐败工作，促进工程建设高效、安全、廉洁运行，防止国家建设资源的流失。
（三）着眼社会关注、群众关心的热点难点问题，促进和谐社会建设。在我国，国家治理的服务对象和最终目标都是人民群众的根本利益，因此，我国的审计机关是在党和政府领导下直接服务于人民利益的，这使得我国各级审计机关在行使检查监督职能的同时，自觉地融入到国家经济安全和社会经济健康运行过程中来，参与到服务型政府的建设中来，参加到国家治理和履行政府职能之中来，并且在国家治理中发挥了重要作用。其中，高度关注民生，高度重视关系到民众根本利益的热点难点问题领域的审计项目，是国家审计非常突出的一个特点。今年年初的全国审计工作会议上，刘家义审计长明确指出：“审计工作要更加关注民生问题，关注严重影响和损害群众利益的问题，防范在土地征用、拆迁安置和企业改制等方面可能引发的社会问题，切实维护社会稳定。”政府投资审计以维护群众权益、促进整改为目的，充分发挥审计建设性作用。在审计的过程中，一方面如审计工作中重点关注涉及“三农”、教育、医疗、住房和社会保障房、公共设施、环保等民生项目，保障项目建设顺利推进和各项资金的规范管理和有效使用，为维护民众的根本利益做出了贡献；另一方面，在工程建设项目审计中重点关注征地拆迁资金的补偿情况，注意揭露单位或个人挤占、侵占、挪用、截留征地拆迁补偿资金的问题，关注施工单位拖欠农民工问题，维护人民群众的切身利益。
（四）维护财政资金使用合规、安全，提高资金使用效益。随着政府职能转型和支出规模的不断扩大，以及社会民主意识的不断增强，投资审计以“合规性”为目标的传统审计方式已经远远不能满足广大人民对政府及其所属部门使用公共资源工作的要求。从传统财务审计向现代绩效审计延伸，已成为我国政府审计的必然发展趋势。政府投资审计处在绩效审计的前沿阵地，要在对全部政府性资金投资项目进行综合分析的基础上，针对其中重点和关键投资项目的合理性、经济性、有效性进行监督、评价，并提出改进建议，评价项目资金使用绩效的变化趋势，提高项目对社会经济发展的影响力。应围绕政府自身管理的效率性和效果性开展绩效审计。如通过关注政府责任履行情况和政府绩效，揭露政府及有关部门自身管理方面存在的不足和绩效缺陷，深入分析原因，提出建议，促进政府不断改进管理，加强自身建设和提高绩效，建立问责机制，建设责任政府，为推动民主化进程和深化政治体制改革发挥了积极的作用。
（五）注重审计过程的服务性和建设性，实现社会管理和公共服务职能。由于投资审计是对建设工程项目从源头到终结各个控制点进行静态和动态控制的跟踪审计，充分体现了审计的服务性、预警性等功能，投资审计今后要加强“全过程跟踪”力度，将事前预防，事中控制和事后监督有机结合起来，把投资审计工作贯穿于工程建设全过程，并有效渗透到固定资产投资领域的各环节。这种审计模式为审计参与管理提供了可能，将有效地促进建设工程项目的健康运作，较好地防范不合理工程造价现象的出现，从而在遏止腐败问题产生，提高经济效益，降低投资风险等方面发挥建设性作用。与此同时，应始终关注项目建设运营中出现的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，综合分析问题成因，从体制、制度层面提出建议，努力实现社会管理和公共服务职能。（王相江）
参考文献
1、韩明升 地方审计在政府治理中的定位和途径 《中国审计报》 2012.3.14，第6版。
2、刘智 吴嘉华 国家治理视角下的政府投资审计初探
3、贺建荣 国家治理视角下深化经济责任审计的思考 《中国审计》 2012年第3期
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