国家治理和国家审计关系研究
姬飞鹏(审计署太原办)
【发布时间:2012年03月30日】
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    国家审计在一国治理中的重要性不言而喻。但是,国家审计在国家治理中的重要程度到底有多重?国家审计是如何发展而来的?国家治理就是一个单纯的管理概念呢还是有更深层次的政治意义,它包括哪些结构,国家审计在这些结构中处于一个什么地位?国家审计的地位究竟该如何定位?如何才能最大的发挥国家审计的监控作用?这些都是对理解国家审计在国家治理中的作用和地位,以便最大限度地发挥国家审计的作用必须要解决的问题。本文从以下四个角度进行探讨。   
    
    (一)国家治理的结构。根据不同的权力和职责,我国的国家机关分为:国家权力机关,国家行政机关,国家审判机关,国家检察机关,国家军事机关。相应的,国家的治理分为:设置权力机关代表权力的唯一归属性、设置行政机关执行权力的运行、设置审判机关裁决权力执行问题、设置检察机关监督权力运行、设置军事机关保障权力实施。
    
    国家治理的各个模块之间的功能相互补充,相互制约。国家权力机关代表统治阶级、国家和人民行使统治权,拥有至高无上的权力,对权力进行支配;国家行政机关也即国家管理机关,运行国家权力,实现统治阶级的目标和国家的职能;国家审判机关代表国家行使审判权力,不受行政机关等的干涉,保障权力的协调运行;国家检察机关行使法律监督职能,它和审判机关由权力机关产生,对其负责并报告工作;国家军事机关是国家权力的武力保障机关。
    
    在这个结构体系中,我国的国家审计是国家行政机关的一个部门,是它的组成部分,在其领导下进行工作。这种情况下,国家审计实际上是政府的一个职能部门,它服务的对象变相的成为了国家的行政机关,而不是国家最初的治理目的,监控范围缩小,和国家审计最初产生的应用目标有所偏离。
    
    (二)国家审计在国家治理中的地位和作用。经济基础决定上层建筑,任何上层建筑的变迁都有它最本质的经济原因,分析经济问题往往能够抓住其最本质的东西。国家的财政支持是国家治理的一个重要前提,要实现国家治理中对权力持续性的维护,必须首先抓紧对财政这个大权的监控,并且,国家审计从其一开始产生就是冲着监控财政大权这个目的来的,只是由于国家审计的政治地位被人为划定后,在某些国家审计模式下,其监控范围改变,职能发挥受限。只有实现国家审计最初的功能目标,国家治理模式才是合理的,才是能够将统治阶级的权力长久维持下去的。
    
    从国家审计在国家治理中的作用来讲,首先,国家审计属于对财政的治理,而财政治理是国家治理中的重要方面之一,所以,国家审计是国家治理的重要组成部分。其次,国家审计是在国家治理中为了约束由利己性导致的腐败而产生的,是为更好的进行国家治理而服务,所以它是国家治理的一个工具。再次,将国家作为一个系统来看,国家审计归属于这个系统下的监控系统,人们将其称为国家治理的“免疫系统”。
    
    (三)国家审计过程中遇到的问题。目前,我国国家审计职能发挥中遇到的主要阻力有以下四个方面。一是审计机关独立性较弱,并不是真正独立的审计。如前文所述,国家审计的职能范围相比其产生之初的目标作用来讲,它的职能监控范围大大缩小,其作用并不能完全发挥,特别是当其隶属于国家的行政机关之后。二是国家审计力量不足,地方审计作用不明显。由于国家审计资源有限,相对于属于由审计署及其派出机构审计的庞大的单位队伍来讲,每年的审计覆盖面非常小,有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。审计任务繁重与审计力量不足的矛盾突出。另外,地方审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关的领导,其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府,地方审计的审计范围和审计效果大打折扣,并不能充分发挥地方审计的补充作用。三是审计问责机制不健全。目前我国的制度对审计过程中发现的问题以及整改情况没有做出硬性的规定,更加依赖于各级党政领导的批示,特别是当审计披露的问题涉及一些重要的部门、单位领导以及涉及重大经济关系的时候,敦促整改的问题更大,特别是在没有审计结果公告硬性制度规定下,审计结果的信息往往在政府体制内封闭运行,公众参与国家管理的机会弱化。四是国家审计在宏观调控方面发挥的作用还不够明显。国家审计在一国的宏观调控中发挥的作用越来越大,特别是在国家安全、风险监控、决策参考等方面作用明显。因此,宏观审计是国家审计发展的一个方向,我国的国家审计目前还没达到这个高度,但在明确了国家审计的在国家治理中的政治地位的基础上要朝着这个方向努力,在实践中要扩大其在宏观调控中发挥的作用。
    
    (四)如何发挥国家审计的监督作用。国家审计对财政的监控是属于外力监控。在具体的权力运行过程中,存在制度的相互约束和自我约束这两种制约方式。国家审计这种外力监控必须适度,因为外力约束和自我约束之间存在一个平衡点,监控力度越大,边际效果越来越小,超过了这个度,外力监控的作用反而发挥了负面作用。因此,要注意外力约束和自我约束之间的平衡性。另外,越来越多的国家逐渐加重对国家审计的地位和其在国家治理中发挥的作用的研究,同时更多的人也认识到,国家审计的作用不仅仅局限在财政监控上,还表现在对社会治理、风险控制、经济安全、国家安全等宏观层面的积极作用上,因此,在财政收支审计和经济责任审计的基础上,我国的国家审计要更加注重宏观审计,加强国家审计在调控方面发挥的作用,合理分配国家审计资源在这三个方面的投入。同时,应该认识到现行国家审计发挥作用受到的阻力,要从体制、制度改革入手,建立一个能够为国家审计充分发挥作用的良好的体制、机制。
    
    [1]刘志广,财政制度变革与现代国家的构建--关于国家治理模式的新政治经济学分析。上海市社会科学界第五届学术年会文集(2007年度)青年学者文集。(姬飞鹏)
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