试论审计法律适用的概念和意义
蒯化平（审计署京津冀办）
现代审计活动中，审计部门承担经济监督和经济鉴证职能。我国《审计法》从一出台即规定，国家实行审计监督制度，审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定对法律规定的审计事项进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。由此可见，审计监督权是法律授予审计机关职权，其行使、委托及其运用都必须依据法律，符合法律要旨。法律适用自然就成为审计必不可少的环节。2006年修订后的《审计法》进一步明确法定职权范围、规范审计程序、完善层级监督机制、推进审计结果公开，就充分体现职权法定、程序正当、行政公开等依法行政的基本原则。因此，理论上重视和研究审计中的法律适用问题，对规范审计行为，坚持依法审计，推进审计机关依法行政和建设法治政府具有重要意义。
一、法律适用的概念
法律适用是指适用法律的主体以及这些主体适用法律的方式。在法学研究中,对这一问题有不同的观点 ,概括起来主要有二种：一种认为适用法律的活动就是司法机关的专门活动；一种认为法律适用包括广义和狭义，广义的法律适用是指国家机关按照法律规定的职权和程序运用法律的一般规定来解决具体问题的活动，包括行政执法和司法活动。狭义的法律适用专指司法活动，是国家司法机关依法行使职权运用法律的一般规定处理具体案件的专门活动。
二、审计法律适用是一种广义上法律适用
我国国家审计中，审计法律适用性质如何？我们可以在对审计活动分析基础上，从审计行为构成要素和特征两方面予以把握。
国家审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。受托责任意识的增强及对政府公共受托责任强调重点的变化，是推动国家审计发展的主动力。目前在我国，国家审计是国家各级审计机关依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支、国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及审计法规定的其他应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。为了促进被审计单位履行其管理和使用公共资源应负的受托责任，法律赋予审计机关主要职能不仅是通过审计客观、公正反映被审计单位财政财务收支的真实、合法和效益情况，为包括社会公众和各级人大、政府在内的决策者提供对国家有关财政财务收支真实、合法、效益情况的增信意见，而且还要对财政财务收支违法违规行为进行处理、处罚，及时纠正财政财务收支中的违法违规行为，促使被审计单位真实反映财政财务收支状况，合法、有效地使用国家财政资金。
从上述审计活动概括来看，审计行为构成要素包括：
（一）主体要素。国家审计是审计机关依法独立行使审计监督权的行为，《宪法》规定，国务院设立审计机关，在国务院总理领导下，行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉。县级以上地方各级人民政府设立审计机关，独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。非审计机关的其他国家机关、社会团体、企业事业单位等不具有开展国家审计的主体资格。
（二）权力要素。国家审计是审计机关运用审计监督权的活动，而非运用其他国家权力而实施的行为。依据《审计法》规定，审计机关职权是依法对政府预算执行情况和决算以及其他财政收支、对中央银行财政收支和国有及国有控股金融机构资产、负债、损益等审计事项进行审计评价，并向本级人大常委会提交审计工作报告，人大常委会可以对审计工作报告作出决议。可见，审计监督是权力机关监督政府工作的重要方式，审计监督权是审计机关的法定职权。
（三）法律要素。审计包括对审计事项评价和在职权范围内，对违反国家财政收支、财务收支的行为作出审计决定，直接进行处理处罚。直观上，审计决定能够直接产生法律效果，能充分体现审计行为具有法律意义，而审计评价虽然直观上不产生法律效果，但作为审计决定的前提和基础，是对审计事项真实性、合法性作出判断，例如财政资金的使用是否符合公共财政的意图，各种财政支出是否均在预算控制范围之内，各项财务收支的务会计记录是否真实、是否得到权力部门的授权、是否符合相关法律法规的规定等，因而同样具有法律意义。
从特征分析上看，审计行为具备了下列特征：
（一）目标具有公务性。审计透过查处特定经济主体及其经济行为的违法违规问题活动，使抽象的法律规范转化为相对人自觉履行的具体权利义务，确保国家政策法规执行和重大决策的落实，维护国家财经法纪秩序。因而带有公务性质,是国家公职人员执行法律赋予的职权的活动。
（二）对象具有确定性。无论是财政财务收支审计还是经济责任审计，哪些部门和个人必须接受审计，审计内容是什么都有明确规定，审计项目都是依法立项开展，与被审计单位之间是单一的对应关系。
（三）内容具有执行性。在审计过程中，无论是审计机关作出的行政强制决定还是在审计决定中作出的处理、处罚，都是依据法律、法规、规章等具有普遍约束力的法律规范作出的措施或决定，是以国家强制力为后盾，能够直接影响被审计单位的权利义务。
（四）效力的专一性。审计报告或审计决定都是依据法律程序作出的具有法律意义的文件，是对特定事项作出的审计评价，不具有普遍多次适用的约束力，其效力仅及于该报告或决定所针对的特定相对人或审计事项，因而有别于行政立法活动。
综上所述，虽然我国国家审计本质从“经济监督”发展为“免疫系统”，审计承担的公共受托责任的内容重点从侧重经济性、效率性和效果性扩展到必须兼顾社会发展和国家安全问题，开始更多地关注公平、环保、质量和经济运行风险等一系列问题，但在现行审计制度下，审计行为构成要素和特征都具有行政执法性质。
所以，我们认为审计法律适用是指审计机关在审计过程中为履行宪法、法律赋予的审计监督职责而运用法律、法规、部门规章等规范性文件的活动，是一种广义上的法律适用。
三、审计法律适用的意义
（一）研究法律适用是贯彻行政法治原则的客观要求。
行政法治原则是当代行政法律原则的重要内容，是规范行政法律法规的制定、执行、实施、裁决等法律行为，调整立法、执法、司法活动，反映一个社会法律环境和法律价值理念的基础性、根源性的基本法律准则。
依法行政是行政法治原则的基本要求。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将其载入《中华人民共和国宪法》。国务院也先后发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》，提出了依法行政具体的指导思想和目标，审计机关作为独立行使审计监督权限的政府部门，承担预防、揭示、抵御经济社会运行中的各种矛盾和病害风险的“免疫系统”功能，在履行职责中更应遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则。因此审计中正确适用法律是发挥审计监督作用，塑造审计权威的客观要求。
（二）研究法律适用是实现依法审计的必然需求。徒法不能自行，法律在制定以后必须付诸实施才能发挥作用。如果不能正确适用法律，就相当于有法不依，执法不严，违法不究，那么法律也如同虚设，名存实亡了。审计不仅要依据法律、法规，发现、揭露问题，做到事实清楚，证据充分，而且必须要依法严肃查处问题，做到引用法律、法规正确、规范，因此正确适用法律是切实做到依法审计的必然要求，研究法律适用为审计机关贯彻执行《审计法》，全面履行职责，加强审计监督提供了坚实的基础。
（三）研究法律适用是提高审计质量的重要环节。以《审计法》和《审计法实施条例》为核心、以审计准则和规范等规章为基础的审计法律规范体系，是加强审计现场管理与审计质量控制的主要依据，是提高审计工作质量和效率，增强审计人员的责任意识，防止审计随意性的重要手段。只有正确适用这些法律，才能更好地规范审计行为，从而为减少审计风险奠定更坚实的基础，为推动审计事业的长远发展创造更良好的法律环境。（蒯化平）
一、法律适用的概念
法律适用是指适用法律的主体以及这些主体适用法律的方式。在法学研究中,对这一问题有不同的观点 ,概括起来主要有二种：一种认为适用法律的活动就是司法机关的专门活动；一种认为法律适用包括广义和狭义，广义的法律适用是指国家机关按照法律规定的职权和程序运用法律的一般规定来解决具体问题的活动，包括行政执法和司法活动。狭义的法律适用专指司法活动，是国家司法机关依法行使职权运用法律的一般规定处理具体案件的专门活动。
二、审计法律适用是一种广义上法律适用
我国国家审计中，审计法律适用性质如何？我们可以在对审计活动分析基础上，从审计行为构成要素和特征两方面予以把握。
国家审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。受托责任意识的增强及对政府公共受托责任强调重点的变化，是推动国家审计发展的主动力。目前在我国，国家审计是国家各级审计机关依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支、国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及审计法规定的其他应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。为了促进被审计单位履行其管理和使用公共资源应负的受托责任，法律赋予审计机关主要职能不仅是通过审计客观、公正反映被审计单位财政财务收支的真实、合法和效益情况，为包括社会公众和各级人大、政府在内的决策者提供对国家有关财政财务收支真实、合法、效益情况的增信意见，而且还要对财政财务收支违法违规行为进行处理、处罚，及时纠正财政财务收支中的违法违规行为，促使被审计单位真实反映财政财务收支状况，合法、有效地使用国家财政资金。
从上述审计活动概括来看，审计行为构成要素包括：
（一）主体要素。国家审计是审计机关依法独立行使审计监督权的行为，《宪法》规定，国务院设立审计机关，在国务院总理领导下，行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉。县级以上地方各级人民政府设立审计机关，独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。非审计机关的其他国家机关、社会团体、企业事业单位等不具有开展国家审计的主体资格。
（二）权力要素。国家审计是审计机关运用审计监督权的活动，而非运用其他国家权力而实施的行为。依据《审计法》规定，审计机关职权是依法对政府预算执行情况和决算以及其他财政收支、对中央银行财政收支和国有及国有控股金融机构资产、负债、损益等审计事项进行审计评价，并向本级人大常委会提交审计工作报告，人大常委会可以对审计工作报告作出决议。可见，审计监督是权力机关监督政府工作的重要方式，审计监督权是审计机关的法定职权。
（三）法律要素。审计包括对审计事项评价和在职权范围内，对违反国家财政收支、财务收支的行为作出审计决定，直接进行处理处罚。直观上，审计决定能够直接产生法律效果，能充分体现审计行为具有法律意义，而审计评价虽然直观上不产生法律效果，但作为审计决定的前提和基础，是对审计事项真实性、合法性作出判断，例如财政资金的使用是否符合公共财政的意图，各种财政支出是否均在预算控制范围之内，各项财务收支的务会计记录是否真实、是否得到权力部门的授权、是否符合相关法律法规的规定等，因而同样具有法律意义。
从特征分析上看，审计行为具备了下列特征：
（一）目标具有公务性。审计透过查处特定经济主体及其经济行为的违法违规问题活动，使抽象的法律规范转化为相对人自觉履行的具体权利义务，确保国家政策法规执行和重大决策的落实，维护国家财经法纪秩序。因而带有公务性质,是国家公职人员执行法律赋予的职权的活动。
（二）对象具有确定性。无论是财政财务收支审计还是经济责任审计，哪些部门和个人必须接受审计，审计内容是什么都有明确规定，审计项目都是依法立项开展，与被审计单位之间是单一的对应关系。
（三）内容具有执行性。在审计过程中，无论是审计机关作出的行政强制决定还是在审计决定中作出的处理、处罚，都是依据法律、法规、规章等具有普遍约束力的法律规范作出的措施或决定，是以国家强制力为后盾，能够直接影响被审计单位的权利义务。
（四）效力的专一性。审计报告或审计决定都是依据法律程序作出的具有法律意义的文件，是对特定事项作出的审计评价，不具有普遍多次适用的约束力，其效力仅及于该报告或决定所针对的特定相对人或审计事项，因而有别于行政立法活动。
综上所述，虽然我国国家审计本质从“经济监督”发展为“免疫系统”，审计承担的公共受托责任的内容重点从侧重经济性、效率性和效果性扩展到必须兼顾社会发展和国家安全问题，开始更多地关注公平、环保、质量和经济运行风险等一系列问题，但在现行审计制度下，审计行为构成要素和特征都具有行政执法性质。
所以，我们认为审计法律适用是指审计机关在审计过程中为履行宪法、法律赋予的审计监督职责而运用法律、法规、部门规章等规范性文件的活动，是一种广义上的法律适用。
三、审计法律适用的意义
（一）研究法律适用是贯彻行政法治原则的客观要求。
行政法治原则是当代行政法律原则的重要内容，是规范行政法律法规的制定、执行、实施、裁决等法律行为，调整立法、执法、司法活动，反映一个社会法律环境和法律价值理念的基础性、根源性的基本法律准则。
依法行政是行政法治原则的基本要求。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将其载入《中华人民共和国宪法》。国务院也先后发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》，提出了依法行政具体的指导思想和目标，审计机关作为独立行使审计监督权限的政府部门，承担预防、揭示、抵御经济社会运行中的各种矛盾和病害风险的“免疫系统”功能，在履行职责中更应遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则。因此审计中正确适用法律是发挥审计监督作用，塑造审计权威的客观要求。
（二）研究法律适用是实现依法审计的必然需求。徒法不能自行，法律在制定以后必须付诸实施才能发挥作用。如果不能正确适用法律，就相当于有法不依，执法不严，违法不究，那么法律也如同虚设，名存实亡了。审计不仅要依据法律、法规，发现、揭露问题，做到事实清楚，证据充分，而且必须要依法严肃查处问题，做到引用法律、法规正确、规范，因此正确适用法律是切实做到依法审计的必然要求，研究法律适用为审计机关贯彻执行《审计法》，全面履行职责，加强审计监督提供了坚实的基础。
（三）研究法律适用是提高审计质量的重要环节。以《审计法》和《审计法实施条例》为核心、以审计准则和规范等规章为基础的审计法律规范体系，是加强审计现场管理与审计质量控制的主要依据，是提高审计工作质量和效率，增强审计人员的责任意识，防止审计随意性的重要手段。只有正确适用这些法律，才能更好地规范审计行为，从而为减少审计风险奠定更坚实的基础，为推动审计事业的长远发展创造更良好的法律环境。（蒯化平）
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