关于廉租住房考核体系的思考
任书坤（审计署南京办）
一、廉租住房考核体系的意义：破解零和博弈困境
从中央政府制定的廉租住房政策的最终目标和各地政策执行者的当前利益来看，廉租住房建设和推广存在一定的零和博弈的特征。廉租住房是保障性住房的主要组成部分，主要面对依靠自身经济实力买不起商品房的低收入和低保家庭，是政府在房价高企的环境下稳定商品房交易市场的调控政策之一。从政策实质来看，此项政策是自上而下发布、推行的，是中央防控整体经济形势、尤其是房地产市场非理性过热的重要举措。但是廉租租房的建设主体是地方政府，而目前地方政府的主要财力来源是土地溢价收入，活跃的房地产市场又是推动地价上涨的主要因素。因此中央宏观调控目标和地方短期利益之间，将会形成一个零和博弈的局面。
在这种环境下，如果要顺利达成中央调控目标、实现全国房地产市场的平稳良性发展，必然需要牺牲掉地方政府短期内的部分经济收益；或者是地方政府采取特定方式，虚化建设力度，旁卸中央调控政策对当地房价的冲击力度，继续维系高房价、高地价、高财政收入的地方财政模式，保障自身的当期收益。上述两种途径都表明，其中一方的目标或利益的实现，必然是以另一方的利益或目标的失败为代价的，双方之间将会形成一种或明或暗的对抗而非吸引、契合的关系。
因此，要实现廉租住房政策的宏观调控目标，须设置一套科学的、全面的、可量化的考核指标，通过考核压力的传导机制，抑制地方政府的短期利益冲动，引导其支持全局调控目标的实现。
二、廉租住房政策目标分解及对相关考核指标的解读
（一）廉租住房政策目标分解。
廉租住房政策的最终目标是改善低收入家庭的住房状况，让居者有其屋。实现上述目标的方式有两种：一是实物配租，即政府提供房屋，分配给符合保障条件的低收入家庭，保障其有房住，然后每月收取较为低廉的租金，作为管理费用，既是对承租对象的激励，又在一定程度上减轻政府的管理负担；二是发放租赁补贴，即针对拥有自有住房或在市场上自主租房、但是人均住房面积未达到当地规定人均标准的家庭，按照面积差及补助标准发放一定数量的租金补贴，增强低收入家庭在市场上租房的能力，改善其住房状况。简单来讲，廉租住房最终战略目标的实现，可以分解为以下几个环节：
（二）廉租住房考核指标解读。
如目标分解图所示，实现廉租住房政策目标的主要工作内容有两项，一是建设廉租房，二是发放租金补贴。因发放租金的工作较为简便易行，只要政策执行者能够确保投入足够的资金，即可实现应保尽保。因此我们把关注的重点放在实物配租方面，即廉租住房的建设方面（以下讨论范畴不包含从市场上直接购买的现房数量）。
1.工程建设视角下的廉租住房考核指标导向性分析。
从工程建设程序来看，一项工程通常包含以下几个阶段：项目前期准备阶段、项目建设施工阶段、竣工验收备案阶段。就廉租住房的功能是否完备而言，竣工验收是一个标志性阶段。验收之前，工程处于规划或建设阶段，不具备满足居住需求的功能；验收之后，基本具备了满足居住需求的功能。因此，从功能完备性的角度出发，廉租住房建设过程可以分为规划或在建阶段、竣工验收阶段两个环节，在不同的建设阶段设置考核指标，对于被考核对象而言，导向和促进作用大不相同。
（1）在项目规划或建设阶段设置考核指标的导向性分析。这一阶段通常包含项目立项审批、规划设计、招投标、开工建设等内容。完成项目前期准备工作，标志着一项工程获得了合法身份、完成了蓝图设计，但是尚不具备实物形态；开工建设则是一个项目从图纸到实物的实质性转变阶段，也是一项新的物质形态从无到有的突破，属于一项新增事物，但是在竣工验收之前，此新增事物并不具备预定的设计功能，属于未完成品。对于廉租住房来讲，开工建设只能说明其仍然属于期房，还不具备安排保障对象入住、改善其居住条件的功能，至于能否达到预期目标还将受到资金、进度、工程质量等一系列因素的限制。如果将考核要点设置在这一阶段，难以充分引导被考核对象关注项目建设进度、工程质量、设施性能、使用功能等内容，甚至会形成半拉子工程，导向性意义不强。
（2）在竣工验收备案阶段设置考核指标的导向性分析。竣工验收是一项工程达成设计功能的标志，属于产生品，是一项功能完备的新增事物。如果将考核要点设置在此阶段，有助于引导被考核对象注重提供功能完备的住房，使政策目标的实现具有了物质意义的载体。但是从廉租住房目标分解图可以看出，工程竣工验收到改善保障对象的居住条件（最终目标）之间，还有“配租入住”环节。如果仅仅把住房建好，就认为是完成了考核目标，那么建成后的住房如果一直处于闲置状态，或是被相关部门挪作他用，被保障对象的居住条件依然不可能得到改善，廉租住房政策的最终目标同样无法实现。
从上述廉租住房建设环节来看，任何一个环节都可以成为考核指标控制点，都具有可量化性；而且从政策的最终目标来看，越靠后的环节越有助于目标的实现。但是仅在建设环节设置考核指标，还不能充分满足实现廉租住房最终政策目标的需求。
2.现行考核指标体系的控制难点及影响分析。
（1）现行考核指标的内容。2007年，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，廉租住房的有关工作被纳入对地方政府的政绩考核中，实行目标责任制管理。随后，建设部与各省人民政府签订了廉租住房目标责任状，对廉租住房的建设情况和政策落实情况，进行考核。根据目标责任状，建设部目前所设置的考核指标主要有两个：一是年度新增廉租住房数量；二是年度新增发放租赁补贴的户数。
（2）现行考核指标难以控制项目建设进度。根据住房建设部门与地方政府签订的目标责任状，年度新增廉租住房数量是考核指标之一。但是从上述工程项目建设程序的角度看，“新增”的含义有两种：一是指开工建设环节所形成的新增物质形态，即项目开工就属于“新增”指标的考核统计范畴；二是指竣工验收环节新增的功能完备的事物。如上所述，这一阶段的“新增”工程，属于完成品，具备满足保障对象居住需求的功能。据了解，住房建设部门设置的“新增”考核指标，其统计范畴指的是第一种层面上的“新增”，即新开工廉租住房的套数。处于开工阶段的新增工程，不属于完成品，不具备相应的使用功能。以此作为考核指标，只能引导政策执行者关注项目开工状况，不能促使其充分关注建设项目相关功能的完备；尤其在零和博弈的局面下，政策执行者基于完成考核目标的需求更强烈，对于政策的调控意向甚至可能存在排斥心理，因此将会出现更多开工但未完工的项目。
（3）现行考核指标设置状况对项目建设的影响。上述考核指标的设置，将会产生以下几个方面的影响：一是为完成考核目标年底赶开工。年度考核工作大都在年底开始，为了完成年度考核目标，部分地方廉租住房建设项目赶在当年12月份开工。从考核意义上讲，当年达到了100%的任务完成率；但从改善居民居住条件的政策目标来讲，上述完成率不具有任何实质意义。另外从工程建设的角度来看，赶开工可能还会影响项目前期规划、设计及招投标等工作的科学性、合理性，甚至可能影响项目建设质量。二是重视开工而不重视建设进度，影响竣工交付房屋数量。如果开工即意味着被考核对象完成了考核任务，那么开工后的建设、管理，缺乏相应的动力、压力。即使工程建设合同对工期有明确要求，如果委托建设的甲方在资金筹集及到位、协调配合等方面跟进不及时，同样可能导致工期延后，进而影响房屋交付。三是重视建设不重视配租入住，政策预期目标的实现缺乏“最终一跳”。廉租住房建设是实现廉租住房政策的一条途径，是完成政策目标的载体，但是能否入住，还需要相关的配套建设，如水电入户、简易装修等；此外，对于廉租住房来讲，还存在对保障对象甄别遴选、合理分配等工作内容。如马克思所讲从商品到货币，需要实现惊险的一跳，从廉租住房竣工验收到保障对象的实际入住之间，也存在“最后的一跳”，如果这一环节的任务没有完成，政策目标同样难以实现。
综上所述，相关部门目前设置的廉租住房建设考核指标，既没有考虑到所建住房的功能性内容，也没有考虑到建成后的配租入住内容，考核指标设置不够完备，导向意义不足，与最终的战略目标贴合度不强。
三、完善考核指标的相关建议
根据上述分析，现行廉租住房考核指标的设置较为单一，涵盖的控制环节不全面，因此应进一步丰富、细化考核内容。
（一）保留新开工数量的考核内容。工程项目都有建设工期，当年立项的工程，当年未必能够全部完工，因此对于开工数量的考核是必要的，此指标的设置能够全面反映被考核对象当年的工作进度。
（二）增设年度竣工验收数量的考核指标。工程建设项目须有工期控制进度，否则对资金、资源都是一种浪费。但是被考核对象作为廉租住房工程的建设方，合同约定的工期控制属于内部控制，如果需要对被考核对象进行约束，必须将这一内部控制指标显性化，便于外部监督。
（三）增设年度配租入住家庭户数考核指标。廉租住房政策最终目标是改善低收入群体的居住条件，只有被保障对象住入政府提供的廉租住房，才能说明政策目标得以实现，才能让公众体会到民生工程的切实意义，因此对年度配租入住家庭户数的考核才是最重要的参考指标，才能够促使被考核对象的工作方向与廉租住房政策战略目标保持一致。（任书坤）
参考文献：
［1］李克强 《大规模实施保障性安居工程 逐步完善住房政策和供应体系》《中国建设信息》 2011年09期。
［2］张庆秋.《新时期保障性住房发展策略探讨》.《城市建设》2011年第6期。
［3］杨靖 郭菂 张嵩.《香港公屋规划设计的分析与启发》.《规划师》2008年第4期。
［4］《保障性住房更需要明确分配原则》 财新网 2010年3月23日。
［5］王剑飞 康飞.《浅谈保障性住房的规划设计——以日本为例》.河南省土木建筑学会2010年学术研讨会论文集 2010年。
［6］王文举 《博弈论应用与经济学发展》 首都经济贸易大学出版社 2004
从中央政府制定的廉租住房政策的最终目标和各地政策执行者的当前利益来看，廉租住房建设和推广存在一定的零和博弈的特征。廉租住房是保障性住房的主要组成部分，主要面对依靠自身经济实力买不起商品房的低收入和低保家庭，是政府在房价高企的环境下稳定商品房交易市场的调控政策之一。从政策实质来看，此项政策是自上而下发布、推行的，是中央防控整体经济形势、尤其是房地产市场非理性过热的重要举措。但是廉租租房的建设主体是地方政府，而目前地方政府的主要财力来源是土地溢价收入，活跃的房地产市场又是推动地价上涨的主要因素。因此中央宏观调控目标和地方短期利益之间，将会形成一个零和博弈的局面。
在这种环境下，如果要顺利达成中央调控目标、实现全国房地产市场的平稳良性发展，必然需要牺牲掉地方政府短期内的部分经济收益；或者是地方政府采取特定方式，虚化建设力度，旁卸中央调控政策对当地房价的冲击力度，继续维系高房价、高地价、高财政收入的地方财政模式，保障自身的当期收益。上述两种途径都表明，其中一方的目标或利益的实现，必然是以另一方的利益或目标的失败为代价的，双方之间将会形成一种或明或暗的对抗而非吸引、契合的关系。
因此，要实现廉租住房政策的宏观调控目标，须设置一套科学的、全面的、可量化的考核指标，通过考核压力的传导机制，抑制地方政府的短期利益冲动，引导其支持全局调控目标的实现。
二、廉租住房政策目标分解及对相关考核指标的解读
（一）廉租住房政策目标分解。
廉租住房政策的最终目标是改善低收入家庭的住房状况，让居者有其屋。实现上述目标的方式有两种：一是实物配租，即政府提供房屋，分配给符合保障条件的低收入家庭，保障其有房住，然后每月收取较为低廉的租金，作为管理费用，既是对承租对象的激励，又在一定程度上减轻政府的管理负担；二是发放租赁补贴，即针对拥有自有住房或在市场上自主租房、但是人均住房面积未达到当地规定人均标准的家庭，按照面积差及补助标准发放一定数量的租金补贴，增强低收入家庭在市场上租房的能力，改善其住房状况。简单来讲，廉租住房最终战略目标的实现，可以分解为以下几个环节：
|
（二）廉租住房考核指标解读。
如目标分解图所示，实现廉租住房政策目标的主要工作内容有两项，一是建设廉租房，二是发放租金补贴。因发放租金的工作较为简便易行，只要政策执行者能够确保投入足够的资金，即可实现应保尽保。因此我们把关注的重点放在实物配租方面，即廉租住房的建设方面（以下讨论范畴不包含从市场上直接购买的现房数量）。
1.工程建设视角下的廉租住房考核指标导向性分析。
从工程建设程序来看，一项工程通常包含以下几个阶段：项目前期准备阶段、项目建设施工阶段、竣工验收备案阶段。就廉租住房的功能是否完备而言，竣工验收是一个标志性阶段。验收之前，工程处于规划或建设阶段，不具备满足居住需求的功能；验收之后，基本具备了满足居住需求的功能。因此，从功能完备性的角度出发，廉租住房建设过程可以分为规划或在建阶段、竣工验收阶段两个环节，在不同的建设阶段设置考核指标，对于被考核对象而言，导向和促进作用大不相同。
（1）在项目规划或建设阶段设置考核指标的导向性分析。这一阶段通常包含项目立项审批、规划设计、招投标、开工建设等内容。完成项目前期准备工作，标志着一项工程获得了合法身份、完成了蓝图设计，但是尚不具备实物形态；开工建设则是一个项目从图纸到实物的实质性转变阶段，也是一项新的物质形态从无到有的突破，属于一项新增事物，但是在竣工验收之前，此新增事物并不具备预定的设计功能，属于未完成品。对于廉租住房来讲，开工建设只能说明其仍然属于期房，还不具备安排保障对象入住、改善其居住条件的功能，至于能否达到预期目标还将受到资金、进度、工程质量等一系列因素的限制。如果将考核要点设置在这一阶段，难以充分引导被考核对象关注项目建设进度、工程质量、设施性能、使用功能等内容，甚至会形成半拉子工程，导向性意义不强。
（2）在竣工验收备案阶段设置考核指标的导向性分析。竣工验收是一项工程达成设计功能的标志，属于产生品，是一项功能完备的新增事物。如果将考核要点设置在此阶段，有助于引导被考核对象注重提供功能完备的住房，使政策目标的实现具有了物质意义的载体。但是从廉租住房目标分解图可以看出，工程竣工验收到改善保障对象的居住条件（最终目标）之间，还有“配租入住”环节。如果仅仅把住房建好，就认为是完成了考核目标，那么建成后的住房如果一直处于闲置状态，或是被相关部门挪作他用，被保障对象的居住条件依然不可能得到改善，廉租住房政策的最终目标同样无法实现。
从上述廉租住房建设环节来看，任何一个环节都可以成为考核指标控制点，都具有可量化性；而且从政策的最终目标来看，越靠后的环节越有助于目标的实现。但是仅在建设环节设置考核指标，还不能充分满足实现廉租住房最终政策目标的需求。
2.现行考核指标体系的控制难点及影响分析。
（1）现行考核指标的内容。2007年，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，廉租住房的有关工作被纳入对地方政府的政绩考核中，实行目标责任制管理。随后，建设部与各省人民政府签订了廉租住房目标责任状，对廉租住房的建设情况和政策落实情况，进行考核。根据目标责任状，建设部目前所设置的考核指标主要有两个：一是年度新增廉租住房数量；二是年度新增发放租赁补贴的户数。
（2）现行考核指标难以控制项目建设进度。根据住房建设部门与地方政府签订的目标责任状，年度新增廉租住房数量是考核指标之一。但是从上述工程项目建设程序的角度看，“新增”的含义有两种：一是指开工建设环节所形成的新增物质形态，即项目开工就属于“新增”指标的考核统计范畴；二是指竣工验收环节新增的功能完备的事物。如上所述，这一阶段的“新增”工程，属于完成品，具备满足保障对象居住需求的功能。据了解，住房建设部门设置的“新增”考核指标，其统计范畴指的是第一种层面上的“新增”，即新开工廉租住房的套数。处于开工阶段的新增工程，不属于完成品，不具备相应的使用功能。以此作为考核指标，只能引导政策执行者关注项目开工状况，不能促使其充分关注建设项目相关功能的完备；尤其在零和博弈的局面下，政策执行者基于完成考核目标的需求更强烈，对于政策的调控意向甚至可能存在排斥心理，因此将会出现更多开工但未完工的项目。
（3）现行考核指标设置状况对项目建设的影响。上述考核指标的设置，将会产生以下几个方面的影响：一是为完成考核目标年底赶开工。年度考核工作大都在年底开始，为了完成年度考核目标，部分地方廉租住房建设项目赶在当年12月份开工。从考核意义上讲，当年达到了100%的任务完成率；但从改善居民居住条件的政策目标来讲，上述完成率不具有任何实质意义。另外从工程建设的角度来看，赶开工可能还会影响项目前期规划、设计及招投标等工作的科学性、合理性，甚至可能影响项目建设质量。二是重视开工而不重视建设进度，影响竣工交付房屋数量。如果开工即意味着被考核对象完成了考核任务，那么开工后的建设、管理，缺乏相应的动力、压力。即使工程建设合同对工期有明确要求，如果委托建设的甲方在资金筹集及到位、协调配合等方面跟进不及时，同样可能导致工期延后，进而影响房屋交付。三是重视建设不重视配租入住，政策预期目标的实现缺乏“最终一跳”。廉租住房建设是实现廉租住房政策的一条途径，是完成政策目标的载体，但是能否入住，还需要相关的配套建设，如水电入户、简易装修等；此外，对于廉租住房来讲，还存在对保障对象甄别遴选、合理分配等工作内容。如马克思所讲从商品到货币，需要实现惊险的一跳，从廉租住房竣工验收到保障对象的实际入住之间，也存在“最后的一跳”，如果这一环节的任务没有完成，政策目标同样难以实现。
综上所述，相关部门目前设置的廉租住房建设考核指标，既没有考虑到所建住房的功能性内容，也没有考虑到建成后的配租入住内容，考核指标设置不够完备，导向意义不足，与最终的战略目标贴合度不强。
三、完善考核指标的相关建议
根据上述分析，现行廉租住房考核指标的设置较为单一，涵盖的控制环节不全面，因此应进一步丰富、细化考核内容。
（一）保留新开工数量的考核内容。工程项目都有建设工期，当年立项的工程，当年未必能够全部完工，因此对于开工数量的考核是必要的，此指标的设置能够全面反映被考核对象当年的工作进度。
（二）增设年度竣工验收数量的考核指标。工程建设项目须有工期控制进度，否则对资金、资源都是一种浪费。但是被考核对象作为廉租住房工程的建设方，合同约定的工期控制属于内部控制，如果需要对被考核对象进行约束，必须将这一内部控制指标显性化，便于外部监督。
（三）增设年度配租入住家庭户数考核指标。廉租住房政策最终目标是改善低收入群体的居住条件，只有被保障对象住入政府提供的廉租住房，才能说明政策目标得以实现，才能让公众体会到民生工程的切实意义，因此对年度配租入住家庭户数的考核才是最重要的参考指标，才能够促使被考核对象的工作方向与廉租住房政策战略目标保持一致。（任书坤）
参考文献：
［1］李克强 《大规模实施保障性安居工程 逐步完善住房政策和供应体系》《中国建设信息》 2011年09期。
［2］张庆秋.《新时期保障性住房发展策略探讨》.《城市建设》2011年第6期。
［3］杨靖 郭菂 张嵩.《香港公屋规划设计的分析与启发》.《规划师》2008年第4期。
［4］《保障性住房更需要明确分配原则》 财新网 2010年3月23日。
［5］王剑飞 康飞.《浅谈保障性住房的规划设计——以日本为例》.河南省土木建筑学会2010年学术研讨会论文集 2010年。
［6］王文举 《博弈论应用与经济学发展》 首都经济贸易大学出版社 2004
| 【关闭】 【打印】 |
