国家治理中的经济责任审计研究
李叶 杨振宇(审计署太原办)
【发布时间:2012年03月21日】
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    摘要:完善国家治理是我国长期持续稳定发展的内在要求,国家审计是国家治理的重要工具。经济责任审计作为国家审计的重要方式,通过对党政领导干部及国有企业领导人员的经济责任履行情况进行监督,能够促进政府部门行政能力的提高和廉洁高效。

    关键词:国家治理,国家审计,经济责任审计

    一、国家治理与国家审计
    
    所谓国家治理,是指主权国家的执政者及其国家机关(包括行政、立法和司法等机关)为了实现社会发展目标,通过一定的制度安排和体制设置,协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起,共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。随着主权国家社会发展目标的变化,这些制度、体制、规则、程序和方式也必然发生演变。各国政府在国家治理改革的实践中,不断地探索着新的制度与行为规则,并不断地完善并整合着政府与社会、政府与公民之间的权力、权利与利益结构,旨在建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的国家治理结构。

    刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分。那么,基于国家治理这一崭新视角,国家审计应该如何根据国家治理的目标来调整审计工作的方向,以便在国家治理中发挥不可替代的作用呢?笔者认为,需要对国家治理的相关理念进行充分认识,并以之确定国家审计的工作目标,即把维护人民群众的根本利益作为审计监督的根本目的,推进依法行政,维护社会公平正义;在当前或今后一段时期内,把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,有效发挥审计“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理。
    
    二、经济责任审计与国家审计
    
    经济责任审计,就是独立的审计机构接受国家干部管理部门的委托,依据相关的法律法规,对党政主要领导干部和国有企业的领导人在其职责范围内所履行的经济责任情况进行相关审计,以监督和评价党政领导干部和国有企业领导人履行经济责任的行为。经济责任审计丰富和发展了传统的国家审计职能。表现为:
    
    第一,扩展了在国民经济管理方面的职能。与传统审计监督相比,经济责任审计通过对被审计人履行经济责任的检查和评价,对被审计人行使的所有种类的国家经济权力进行监督,扩展了国家审计在国民经济管理中的职能。
    
    第二,提高了为党委、人大、政府决策服务方面的职能。经济责任审计通过向党委提供重大经济政策制定和执行方面的相关信息,能够服务于党委在经济工作方面的决策,从而加强党对经济工作的领导。同时,通过对政府部门特别是经济管理部门领导干部进行审计,经济责任审计还能够为政府经济决策服务。
    
    第三,加强了制约监督权力的职能。责任监督是审计的固有功能。经济责任审计对被审计人行使的所有种类的经济权力进行监督,监督的范围除财政财务收支活动外,还包括其他经济活动。经济责任审计的一个突出特点是“对人”的审计,特别是对“一把手”的监督。对权力运行的制约和监督关键在于对领导干部特别是主要领导干部的监督,这是我国党风廉政建设的一条基本经验。经济责任审计克服了传统干部监督管理制度的缺陷,解决了上级干部管理部门对“一把手”管得着、看不见的问题,而且,经济责任审计是多个监督主体分工合作,能够形成合力,监督力度大。
    
    三、经济责任审计在促进国家治理中的作用
    
    第一,促进政府自我控制能力建设。最高审计机关国际组织(INTOSAI)早在其内部控制准则中就提到最高审计机关应该敦促并支持政府部门建立详细的组织性内部控制制度,各审计机关还应当对内部控制制度加以复核,以确保各项控制均能维持正常运作,并达成预期效果。仅仅靠非经常性的外部监督,不可能建立起一个廉政的政府。因为外部监督仅仅是一种强制性的有限监督,内部控制才是一种自觉的无限监督。经济责任审计的内容之一就是审查被审计人所在单位内部控制的健全性、适应性以及有效。通过对其控制程序、控制方法与手段以及会计与管理控制制度的审计,发现内部控制的薄弱环节,提出改进意见,最终促使政府部门建立起完善的内部控制体系,加强政府部门的自我约束自我控制的能力,减少政府随意行为与腐败现象。
    
    第二,提高政府的执行能力。按照两办的两个暂行规定,领导干部任期经济责任是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应当负有的责任,包括领导责任、分管责任和直接责任。在审计实践当中通常审查两方面的财经法纪的遵守与执行情况,一方面是被审计领导干部所在部门、单位对于国家法律法规的遵循、执行情况,另一方面是领导者个人是否有违纪行为。政府的行为很大程度上是领导人的行为,规范了政府领导人的行为,自然就提高了政府对国家法律法规的执行能力。
    
    第三,促进政府行政透明化。政府行政透明化是政府治理必不可少的一个环节,是一个国家民主程度的体现。经济责任审计可以通过对政府领导人的审计,并将审计结果公布于众,使得人民作为国家权力的授予者,能够看到自己的代理者是否完成了其应负有的经济责任,使得人民作为国家的主人,能够真正起到监督的作用。通过审计结果的透明化,可以促使政府行政的透明化,最终构建一个透明、规范、高效的政府。
    
    第四,促进政府部门廉洁高效。反腐败是一个全球性的问题,各个国家都在研究反腐败的对策,而且国际间的合作也在加强。我国也于2003年在《联合国反腐败公约》上签了字,该公约共有100多个国家签署。这一举动表明了我国政府惩治腐败的决心,也改善了政府治理的环境。领导干部作为政府部门的主要负责人,其个人的管理水平在很大程度上制约着政府管理的水平与效果,政府的一切行为均可以归责于“人”——即政府部门的领导人。因此,经济责任审计通过对领导人经济责任履行情况的审查,可以提高政府领导干部队伍的管理水平,进而加快廉政高效政府的建成。(李叶 杨振宇)

    参考文献:
    [1]尹平,戚振东:《国家治理视角下的中国政府审计特征研究》,审计与经济研究,2010 年5 月。
    [2]郎正清:《经济责任审计在促进政府治理中的作用》,南京财经大学学报,2006年第6期。
    [3]张立民,张阳:国家审计的定位与中国政治民主建设,中山大学学报,2004年第3期。
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