对地方政府投融资平台债务的研究
杨跃东（审计署成都办）
按照债务主体性质，地方政府债务可以分为地方政府（含政府部门和机构）债务，经费补助事业单位债务，公用事业单位（供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等单位）债务和地方政府投融资平台（或称地方政府融资平台）债务四大类。其中，地方政府投融资平台债务具有主体多、金额大、管理薄弱、问题多等特点，占地方政府债务总额的比率最高，情况也最为复杂。本文分析了地方政府投融资平台的特征、历史作用、形成原因和存在的问题，并提出对策与建议。
一、地方政府投融资平台的概念及特征
根据银监会的定义，地方政府投融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。地方政府投融资平台具有以下四个特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。一般来讲，地方政府基于为城市基础设施投资融资的目的，所组建的城市建设投资公司、城建资产经营公司等都属于地方政府投融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府投融资平台包括公益性投融资平台和经营性（准公益性）投融资平台，如综合开发、城建投资、土地储备、公共交通等。
其实地方政府投融资平台的历史由来已久，最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海市城市建设投资开发总公司，但地方政府投融资平台的概念在官方文件出现较晚。2009年3月，《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”和“支持有条件的地方政府组建投融资平台”，才算是正式对地方政府投融资平台予以认可。
二、地方政府投融资平台的历史作用及成因分析
预算法等现行法律规定，地方政府必须按照量入为出、收支平衡的原则编制预算，不列赤字；除法律和国务院文件另有规定外，不得发行地方政府债券。但在现行财税管理体制下，地方政府债务问题却是真实存在的。特别是在我国城镇化、工业化进程快速推进的历史背景下，地方政府设立投融资平台融资有其存在的客观性和必然性。地方政府通过投融资平台融资，在支持地方经济和社会发展、改善民生以及应对国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用，在夯实地方经济社会发展基础方面取得了重要成效。从历史的角度客观分析，地方政府投融资平台债务的形成与发展主要有以下几个方面的原因：
（一）财权与事权不匹配是导致地方政府投融资平台债务的根源。
首先，各级政府间事权划分缺乏法律规范，地方政府事权过重。目前，我国实行中央、省、地、县、乡五级政府行政管理制度。虽然宪法对中央和地方政府的职责范围有原则性规定，但没有再通过立法对各级政府的事权予以明确划分，实际各级政府间并没有明显区别。除少数事权如外交、国防等专属中央政府外，中央政府拥有的事权，地方政府几乎全有，而省级及以下各级政府间的事权划分就更含糊了。目前，基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共产品过多的由县乡政府承担，主要的社会保障支出和对农村的扶助支出责任也主要落在了县乡政府身上。
近年来，政府职能和支出责任还呈现出层层下移的趋势。上级政府通过考核、一票否决等程序将本级责任分解为下级政府的责任，出现所谓“上级请客、下级买单”的状况。特别是2004年以来，中央及各省出台了大量惠民政策，很多都需要下级政府承担配套责任，影响较大的如新型农村合作医疗、新型农村养老保险、免除义务教育阶段学生杂费、校舍维修改造、事业单位绩效工资改革等项目。
其次，地方政府缺乏主体税种，财力保障不足。我国1994年实施的分税制，实质上只明确了中央和省级政府的财政分配关系，并未规范省以下各级政府的财权分配关系。分税制改革后，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税是地方财政的四大主体税种，但这四个税种都是共享税。就地方政府而言，真正能将地方经济发展成果体现到税收上来的只有营业税，其它三个税种的税收增量大部分被上级拿走。随着我国营业税改增值税的改革，营业税的征收范围将进一步缩小或完全被增值税所替代。其它如城建税、土地使用税、印花税等，存在征收成本高、相对分散、比较固定等特点，不会随经济发展大幅增长，对地方财政收入的贡献份额有限。
地方政府一方面需要承担所在区域的主要事权，另一方面却没有合理、稳定、充沛的收入来源。在地方政府财权与事权不对称的状态下，由于可支配财力明显不足，财政收支矛盾十分突出，一些地方政府不仅基本建设资金没有来源，就是基本公共支出的资金缺口也很大，不得不靠举债度日。事权下移、财力上移的发展趋势进一步恶化了地方政府的财政状况。与此同时，我国现行的转移支付制度设计并不合理，中央调控发挥基本公共服务均等化的功能并未得到有效体现。
（二）谋求经济社会发展是形成地方政府投融资平台债务的直接原因。
十一届三中全会以来，在“以经济建设为中心”的政策指导下，各地政府都制定、实施了自己的发展目标。为发展地方经济，对基础设施的资金投入突飞猛进，导致了地方经济发展及城市公共基础设施建设需要大量投资与地方政府可投入资金短缺的突出矛盾。同时，随着经济的快速发展和工业化的推进，我国的城镇化也在快速发展，由此产生的公共服务需求需要巨额资金投入，很多地方财政根本无力独立承担，资金缺口巨大。按照预算法的规定，地方政府不得发行地方政府债券，也不得再采用向银行透支或借款来弥补赤字。在这两种融资途径被堵死的情况下，地方政府为了筹集所需的建设资金，只好采取变通的办法，即通过成立投融资平台公司，以“市场化”的融资方式向银行等市场主体筹资。
（三）官员行政绩效考核指标体系不合理是形成地方政府投融资平台债务的重要因素。
地方政府和官员片面的政绩观，以及不规范、不合理的行政绩效考核机制，是导致地方政府投融资平台债务快速增长的一个重要原因。目前，我国政府对官员行政绩效的考核指标主要为“德、能、勤、绩、廉”五大项。实际上，“德”、“勤”和“廉”由于难以准确量化而成为摆设，“能”和“绩”则被简单量化成一个个经济指标特别是GDP指标，实际形成了以GDP及其增长速度为主的行政绩效考核体系。受其影响，地方政府官员容易产生不正确的政绩观，急于在任期内出成绩，行为短期化，从而不计成本效益和风险，大规模举债进行所谓的超前发展。更有甚者，为了获取升迁的政治资本，大搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。在经常性财力有限和预算资金刚性约束的情况下，设立投融资平台融资是一个相对简单可行的办法，由此导致地方政府投融资平台债务的快速增长。
（四）金融危机后实施的财政金融政策，是地方政府投融资平台债务快速增长的主要因素。
2008年为应对国际金融危机而实行的积极财政政策和适度宽松的货币政策，以及在实际执行中的管理和控制不严格，成为我国地方政府债务规模迅速膨胀的主要原因。在应对金融危机期间，中央财政实行赤字预算，扩大政府支出，同时增加了对地方政府配套资金的需求。与此同时，人民银行执行了适度宽松的货币政策。人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，则为地方政府投融资平台的发展打开了便利之门。在资金来源渠道并不通畅的情况下，设立投融资平台自然成为地方政府纾缓财政困难的救命稻草。各级地方政府或依托原有公司打造更大规模的投融资平台，或直接组建新的投融资平台，从而导致地方政府债务总额的迅猛增长。
三、地方政府投融资平台债务的弊病分析
（一）债务规模增长过快，超过地方经济发展承受能力。自2008年11月国务院实行扩大内需政策以来，地方政府投融资平台的债务规模急剧膨胀。据估算，2008年初全国各级地方政府投融资平台的负债总额约1.7万亿元，至2010末已达到4.97万亿，占全国地方政府性债务余额的46.38%。更为严重的是，目前地方政府投融资平台形成的巨额债务并未纳入地方财政部门的监管范围，缺乏有效的统计和披露制度。地方政府投融资平台借债渠道众多，债务构成复杂、性质多样，尽管大家都知道地方政府投融资平台的债务规模已经很大，但没有谁能够准确掌握各级地方政府投融资平台的债务规模到底有多大，因而无法建立有效的地方政府债务指标预警体系。
（二）妨碍国家宏观管理政策的调整和运行。从债务资金来源分析，地方政府投融资平台过分依赖土地出让收入。多数地方政府向投融资平台注入的资产都包括土地，并且地方政府对投融资平台负债的担保或抵押，也主要依赖土地升值带来的土地出让收入。土地出让收入极容易受政府土地政策和宏观调控的影响，对国家土地调控力度高度敏感。如果政府调控房价，导致地价下跌，投融资平台的还款就会发生困难，政府调控难免会投鼠忌器，进而影响国家房地产调控政策的实施。
从资金使用上看，地方政府投融资平台的债务资金主要用于基础设施建设，这些项目多具有资金需求量大、使用周期长的特征。2009年大量的信贷资金投向地方政府投融资平台之后，为确保其持续运营，未来几年的信贷投放规模极可能保持较高的被动增长趋势。中金公司的预测认为，在已开工项目后续融资的带动之下，地方政府投融资平台的贷款余额将达到十万亿元。在此情况之下，国家信贷投放的调整空间将会极大缩小，严重威胁国家金融安全。
（三）地方政府投融资平台管理混乱，容易引发财政金融风险。首先，地方政府投融资平台的治理结构不完善。投融资平台的法定代表人或管理人员大部分由地方政府官员兼任，形成“政企不分”的局面。投融资平台名义上是独立法人，但从投融资平台的实际运作看，其决策、经营等事务完全受制于地方政府，地方政府主导着投融资平台的决策、人事、财务、资金调度以及资本投入等重要事务，投融资平台的经营活动已变相为地方政府的财政投资活动。其次，政府相关职能部门对地方政府投融资平台的监管体制不顺。投融资平台的领导班子管理、国有资产监管、业绩考核和业务指导由不同部门分别负责或多个部门共同负责，对管理权责和管理流程缺乏明确的划分，导致管理的责任主体不明确，责权脱节，监管责任不能有效落实。并且，对于投融资平台的投资决策及经营结果缺乏必要的约束和反馈，不能有针对性的进行风险防控。在此背景下，如果投融资平台自身的内控机制不健全，很容易引发财政金融风险。
（四）金融体系风险防范机制不健全，放大了地方政府投融资平台债务风险。目前，我国资本市场仍以间接融资为主。金融体系中占主体地位的国有商业银行和政策性银行由于治理结构不完善，乐于为地方政府投融资平台提供天量信贷支持。部分银行对地方政府投融资平台提出的融资申请，不仅未严格履行审贷程序，反而以各种形式加大其授信权限，几乎没有履行必要的风险控制。毫不夸张的讲，在地方政府投融资平台债务的快速膨胀中，金融机构起到了推波助澜的作用。而对其负有监管责任的人民银行和银监会，作为国务院的组成部门，必须服从、落实国务院的扩大内需政策，监管的独立性很难得到体现。整个金融体系的风险防范机制不健全，与地方政府投融资平台的债务风险叠加，一旦投融资平台集中出现债务危机，势必给金融机构的经营形成压力，进而传递成为财政风险和金融风险，如果处理不好最终会引起大的社会动荡。
四、几点建议
（一）科学合理地划分各级政府间的事权与财权，进一步改革税制，建立事权与财权匹配的制度，消除产生地方政府投融资平台债务的体制根源。即要按照公共产品的层次性来合理划分各级政府的支出责任和范围。中央政府原则上应负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能；各级地方政府主要应负责辖区内的公共服务供给，重点根据本地区的实际情况，提高公共服务的效率和质量；对于中央和地方共同承担责任的公共服务事项，也应当责任清晰，分工明确。在合理划分财权与事权的基础上，重新调整税收分成比例，扩大地方政府税收管理权限，保证地方财政收入的稳定性和可持续性，增强地方政府依靠自身财力防范和化解债务风险的能力。同时，还要进一步完善转移支付制度。
（二）健全法律法规体系，保障地方政府合理的举债权。健全地方政府债务管理法律制度是解决政府投融资平台债务的制度保证。在地方财力存在制度性缺口的现实情况下，解决政府债务首先要承认地方政府举借债务的合理性，赋予地方政府举债权，通过规范的地方公债去替代原来以潜规则形式形成的地方政府投融资平台隐形债。一方面要修改预算法和担保法，允许地方政府直接举债或提供担保；另一方面要制定相关法律法规，明确规定地方政府债务审批程序和管理权限，严格控制地方政府债务规模、结构和使用方向。
（三）将地方债务纳入预算管理，建立健全地方政府债务风险预警系统。把地方政府债务纳入预算管理是强化地方政府债务监督的根本途径。完善地方政府预算管理，建立包括一般预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算和政府债务预算在内的公共财政预算体系。此外，还要改革现行预算会计制度，建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，并以此为基础建立政府债务统计制度，加强对政府债务的动态监控，指导政府债务的预警、决策、分析和监管工作，形成行之有效的政府债务风险预警分析体系。
（四）加快地方政府职能转换，完善政府绩效评价体系。按照社会主义市场经济的要求，加快推进地方政府的职能转换，将地方政府的职能转换、收缩到公共卫生、基础教育、环境保护、基本生活保障等有限的公共管理和服务职能上来，将经济发展与经济建设的任务更多地让渡给市场，加大地方经济的市场化程度。进一步精简地方政府行政机构数量，压缩地方财政供养人员数量和比例，缩小地方财政的供养系数，节约行政开支，减轻地方财政支出压力。同时，改革和完善地方干部考核选拔机制，淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，科学客观的评价地方政府的政绩及衡量干部的业绩。
（五）按照公共财政的要求，调整和优化支出结构。按照公共财政理论，财政支出应当仅限于公共产品的支出。今后，财政资金安排应进一步突出公共财政职能，缩小和控制财政支出的范围，逐步解决财政职能“缺位”、“越位”问题，最终彻底从竞争性领域中退出，把财政资金集中于经济发展和效率提高所必需的外部环境建设等非竞争性的项目，集中财力解决改革、发展、稳定中的主要问题，使财政支出与政府的职能范围和市场经济发展相适应。打破政府在公共产品生产中的垄断性地位，建立公共产品市场，在公共产品提供中引入竞争机制。加强对公共支出的监督管理，建立财政支出的绩效考评机制。
（六）进一步健全风险防范机制，强化监管。全面推动金融改革，构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系，不断增强金融市场功能。全面推进经济责任审计，督促地方政府和金融机构主要领导干部更加重视债务问题，多方位促进地方政府债务问题的解决。同时，强化经济责任审计的问责机制，对地方政府盲目举债造成重大损失，金融机构疏于管理造成债务回收困难，挤占挪用和贪污浪费等行为开展审计问责，追究有关人员的责任。（杨跃东）
参考文献：
[1]王秀明等．我国地方政府债务问题、成因及对策研究[R]审计署科研所审计研究报告．2010.4
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[3]刘尚希等．地方政府投投融资平台：风险控制机制研究[R]财政部财科所研究报告．2010.137
[4]安国俊．地方政府投投融资平台风险与地方债务[J]中国金融．2010.7
[5]封北麟．地方政府投投融资平台与地方政府债务研究[J]中国财政．2009.18
[6]巴曙松．地方政府投投融资平台的发展及其风险评估[J]西南金融．2009年第9期
[7]朱立根等．深化省以下财政体制改革研究（一）[J]西部财会．2009.6
[8]胡子昂．地方债务风险的成因及防范对策[J]特区经济．2007.10
一、地方政府投融资平台的概念及特征
根据银监会的定义，地方政府投融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。地方政府投融资平台具有以下四个特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。一般来讲，地方政府基于为城市基础设施投资融资的目的，所组建的城市建设投资公司、城建资产经营公司等都属于地方政府投融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府投融资平台包括公益性投融资平台和经营性（准公益性）投融资平台，如综合开发、城建投资、土地储备、公共交通等。
其实地方政府投融资平台的历史由来已久，最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海市城市建设投资开发总公司，但地方政府投融资平台的概念在官方文件出现较晚。2009年3月，《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”和“支持有条件的地方政府组建投融资平台”，才算是正式对地方政府投融资平台予以认可。
二、地方政府投融资平台的历史作用及成因分析
预算法等现行法律规定，地方政府必须按照量入为出、收支平衡的原则编制预算，不列赤字；除法律和国务院文件另有规定外，不得发行地方政府债券。但在现行财税管理体制下，地方政府债务问题却是真实存在的。特别是在我国城镇化、工业化进程快速推进的历史背景下，地方政府设立投融资平台融资有其存在的客观性和必然性。地方政府通过投融资平台融资，在支持地方经济和社会发展、改善民生以及应对国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用，在夯实地方经济社会发展基础方面取得了重要成效。从历史的角度客观分析，地方政府投融资平台债务的形成与发展主要有以下几个方面的原因：
（一）财权与事权不匹配是导致地方政府投融资平台债务的根源。
首先，各级政府间事权划分缺乏法律规范，地方政府事权过重。目前，我国实行中央、省、地、县、乡五级政府行政管理制度。虽然宪法对中央和地方政府的职责范围有原则性规定，但没有再通过立法对各级政府的事权予以明确划分，实际各级政府间并没有明显区别。除少数事权如外交、国防等专属中央政府外，中央政府拥有的事权，地方政府几乎全有，而省级及以下各级政府间的事权划分就更含糊了。目前，基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共产品过多的由县乡政府承担，主要的社会保障支出和对农村的扶助支出责任也主要落在了县乡政府身上。
近年来，政府职能和支出责任还呈现出层层下移的趋势。上级政府通过考核、一票否决等程序将本级责任分解为下级政府的责任，出现所谓“上级请客、下级买单”的状况。特别是2004年以来，中央及各省出台了大量惠民政策，很多都需要下级政府承担配套责任，影响较大的如新型农村合作医疗、新型农村养老保险、免除义务教育阶段学生杂费、校舍维修改造、事业单位绩效工资改革等项目。
其次，地方政府缺乏主体税种，财力保障不足。我国1994年实施的分税制，实质上只明确了中央和省级政府的财政分配关系，并未规范省以下各级政府的财权分配关系。分税制改革后，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税是地方财政的四大主体税种，但这四个税种都是共享税。就地方政府而言，真正能将地方经济发展成果体现到税收上来的只有营业税，其它三个税种的税收增量大部分被上级拿走。随着我国营业税改增值税的改革，营业税的征收范围将进一步缩小或完全被增值税所替代。其它如城建税、土地使用税、印花税等，存在征收成本高、相对分散、比较固定等特点，不会随经济发展大幅增长，对地方财政收入的贡献份额有限。
地方政府一方面需要承担所在区域的主要事权，另一方面却没有合理、稳定、充沛的收入来源。在地方政府财权与事权不对称的状态下，由于可支配财力明显不足，财政收支矛盾十分突出，一些地方政府不仅基本建设资金没有来源，就是基本公共支出的资金缺口也很大，不得不靠举债度日。事权下移、财力上移的发展趋势进一步恶化了地方政府的财政状况。与此同时，我国现行的转移支付制度设计并不合理，中央调控发挥基本公共服务均等化的功能并未得到有效体现。
（二）谋求经济社会发展是形成地方政府投融资平台债务的直接原因。
十一届三中全会以来，在“以经济建设为中心”的政策指导下，各地政府都制定、实施了自己的发展目标。为发展地方经济，对基础设施的资金投入突飞猛进，导致了地方经济发展及城市公共基础设施建设需要大量投资与地方政府可投入资金短缺的突出矛盾。同时，随着经济的快速发展和工业化的推进，我国的城镇化也在快速发展，由此产生的公共服务需求需要巨额资金投入，很多地方财政根本无力独立承担，资金缺口巨大。按照预算法的规定，地方政府不得发行地方政府债券，也不得再采用向银行透支或借款来弥补赤字。在这两种融资途径被堵死的情况下，地方政府为了筹集所需的建设资金，只好采取变通的办法，即通过成立投融资平台公司，以“市场化”的融资方式向银行等市场主体筹资。
（三）官员行政绩效考核指标体系不合理是形成地方政府投融资平台债务的重要因素。
地方政府和官员片面的政绩观，以及不规范、不合理的行政绩效考核机制，是导致地方政府投融资平台债务快速增长的一个重要原因。目前，我国政府对官员行政绩效的考核指标主要为“德、能、勤、绩、廉”五大项。实际上，“德”、“勤”和“廉”由于难以准确量化而成为摆设，“能”和“绩”则被简单量化成一个个经济指标特别是GDP指标，实际形成了以GDP及其增长速度为主的行政绩效考核体系。受其影响，地方政府官员容易产生不正确的政绩观，急于在任期内出成绩，行为短期化，从而不计成本效益和风险，大规模举债进行所谓的超前发展。更有甚者，为了获取升迁的政治资本，大搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。在经常性财力有限和预算资金刚性约束的情况下，设立投融资平台融资是一个相对简单可行的办法，由此导致地方政府投融资平台债务的快速增长。
（四）金融危机后实施的财政金融政策，是地方政府投融资平台债务快速增长的主要因素。
2008年为应对国际金融危机而实行的积极财政政策和适度宽松的货币政策，以及在实际执行中的管理和控制不严格，成为我国地方政府债务规模迅速膨胀的主要原因。在应对金融危机期间，中央财政实行赤字预算，扩大政府支出，同时增加了对地方政府配套资金的需求。与此同时，人民银行执行了适度宽松的货币政策。人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，则为地方政府投融资平台的发展打开了便利之门。在资金来源渠道并不通畅的情况下，设立投融资平台自然成为地方政府纾缓财政困难的救命稻草。各级地方政府或依托原有公司打造更大规模的投融资平台，或直接组建新的投融资平台，从而导致地方政府债务总额的迅猛增长。
三、地方政府投融资平台债务的弊病分析
（一）债务规模增长过快，超过地方经济发展承受能力。自2008年11月国务院实行扩大内需政策以来，地方政府投融资平台的债务规模急剧膨胀。据估算，2008年初全国各级地方政府投融资平台的负债总额约1.7万亿元，至2010末已达到4.97万亿，占全国地方政府性债务余额的46.38%。更为严重的是，目前地方政府投融资平台形成的巨额债务并未纳入地方财政部门的监管范围，缺乏有效的统计和披露制度。地方政府投融资平台借债渠道众多，债务构成复杂、性质多样，尽管大家都知道地方政府投融资平台的债务规模已经很大，但没有谁能够准确掌握各级地方政府投融资平台的债务规模到底有多大，因而无法建立有效的地方政府债务指标预警体系。
（二）妨碍国家宏观管理政策的调整和运行。从债务资金来源分析，地方政府投融资平台过分依赖土地出让收入。多数地方政府向投融资平台注入的资产都包括土地，并且地方政府对投融资平台负债的担保或抵押，也主要依赖土地升值带来的土地出让收入。土地出让收入极容易受政府土地政策和宏观调控的影响，对国家土地调控力度高度敏感。如果政府调控房价，导致地价下跌，投融资平台的还款就会发生困难，政府调控难免会投鼠忌器，进而影响国家房地产调控政策的实施。
从资金使用上看，地方政府投融资平台的债务资金主要用于基础设施建设，这些项目多具有资金需求量大、使用周期长的特征。2009年大量的信贷资金投向地方政府投融资平台之后，为确保其持续运营，未来几年的信贷投放规模极可能保持较高的被动增长趋势。中金公司的预测认为，在已开工项目后续融资的带动之下，地方政府投融资平台的贷款余额将达到十万亿元。在此情况之下，国家信贷投放的调整空间将会极大缩小，严重威胁国家金融安全。
（三）地方政府投融资平台管理混乱，容易引发财政金融风险。首先，地方政府投融资平台的治理结构不完善。投融资平台的法定代表人或管理人员大部分由地方政府官员兼任，形成“政企不分”的局面。投融资平台名义上是独立法人，但从投融资平台的实际运作看，其决策、经营等事务完全受制于地方政府，地方政府主导着投融资平台的决策、人事、财务、资金调度以及资本投入等重要事务，投融资平台的经营活动已变相为地方政府的财政投资活动。其次，政府相关职能部门对地方政府投融资平台的监管体制不顺。投融资平台的领导班子管理、国有资产监管、业绩考核和业务指导由不同部门分别负责或多个部门共同负责，对管理权责和管理流程缺乏明确的划分，导致管理的责任主体不明确，责权脱节，监管责任不能有效落实。并且，对于投融资平台的投资决策及经营结果缺乏必要的约束和反馈，不能有针对性的进行风险防控。在此背景下，如果投融资平台自身的内控机制不健全，很容易引发财政金融风险。
（四）金融体系风险防范机制不健全，放大了地方政府投融资平台债务风险。目前，我国资本市场仍以间接融资为主。金融体系中占主体地位的国有商业银行和政策性银行由于治理结构不完善，乐于为地方政府投融资平台提供天量信贷支持。部分银行对地方政府投融资平台提出的融资申请，不仅未严格履行审贷程序，反而以各种形式加大其授信权限，几乎没有履行必要的风险控制。毫不夸张的讲，在地方政府投融资平台债务的快速膨胀中，金融机构起到了推波助澜的作用。而对其负有监管责任的人民银行和银监会，作为国务院的组成部门，必须服从、落实国务院的扩大内需政策，监管的独立性很难得到体现。整个金融体系的风险防范机制不健全，与地方政府投融资平台的债务风险叠加，一旦投融资平台集中出现债务危机，势必给金融机构的经营形成压力，进而传递成为财政风险和金融风险，如果处理不好最终会引起大的社会动荡。
四、几点建议
（一）科学合理地划分各级政府间的事权与财权，进一步改革税制，建立事权与财权匹配的制度，消除产生地方政府投融资平台债务的体制根源。即要按照公共产品的层次性来合理划分各级政府的支出责任和范围。中央政府原则上应负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能；各级地方政府主要应负责辖区内的公共服务供给，重点根据本地区的实际情况，提高公共服务的效率和质量；对于中央和地方共同承担责任的公共服务事项，也应当责任清晰，分工明确。在合理划分财权与事权的基础上，重新调整税收分成比例，扩大地方政府税收管理权限，保证地方财政收入的稳定性和可持续性，增强地方政府依靠自身财力防范和化解债务风险的能力。同时，还要进一步完善转移支付制度。
（二）健全法律法规体系，保障地方政府合理的举债权。健全地方政府债务管理法律制度是解决政府投融资平台债务的制度保证。在地方财力存在制度性缺口的现实情况下，解决政府债务首先要承认地方政府举借债务的合理性，赋予地方政府举债权，通过规范的地方公债去替代原来以潜规则形式形成的地方政府投融资平台隐形债。一方面要修改预算法和担保法，允许地方政府直接举债或提供担保；另一方面要制定相关法律法规，明确规定地方政府债务审批程序和管理权限，严格控制地方政府债务规模、结构和使用方向。
（三）将地方债务纳入预算管理，建立健全地方政府债务风险预警系统。把地方政府债务纳入预算管理是强化地方政府债务监督的根本途径。完善地方政府预算管理，建立包括一般预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算和政府债务预算在内的公共财政预算体系。此外，还要改革现行预算会计制度，建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，并以此为基础建立政府债务统计制度，加强对政府债务的动态监控，指导政府债务的预警、决策、分析和监管工作，形成行之有效的政府债务风险预警分析体系。
（四）加快地方政府职能转换，完善政府绩效评价体系。按照社会主义市场经济的要求，加快推进地方政府的职能转换，将地方政府的职能转换、收缩到公共卫生、基础教育、环境保护、基本生活保障等有限的公共管理和服务职能上来，将经济发展与经济建设的任务更多地让渡给市场，加大地方经济的市场化程度。进一步精简地方政府行政机构数量，压缩地方财政供养人员数量和比例，缩小地方财政的供养系数，节约行政开支，减轻地方财政支出压力。同时，改革和完善地方干部考核选拔机制，淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，科学客观的评价地方政府的政绩及衡量干部的业绩。
（五）按照公共财政的要求，调整和优化支出结构。按照公共财政理论，财政支出应当仅限于公共产品的支出。今后，财政资金安排应进一步突出公共财政职能，缩小和控制财政支出的范围，逐步解决财政职能“缺位”、“越位”问题，最终彻底从竞争性领域中退出，把财政资金集中于经济发展和效率提高所必需的外部环境建设等非竞争性的项目，集中财力解决改革、发展、稳定中的主要问题，使财政支出与政府的职能范围和市场经济发展相适应。打破政府在公共产品生产中的垄断性地位，建立公共产品市场，在公共产品提供中引入竞争机制。加强对公共支出的监督管理，建立财政支出的绩效考评机制。
（六）进一步健全风险防范机制，强化监管。全面推动金融改革，构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系，不断增强金融市场功能。全面推进经济责任审计，督促地方政府和金融机构主要领导干部更加重视债务问题，多方位促进地方政府债务问题的解决。同时，强化经济责任审计的问责机制，对地方政府盲目举债造成重大损失，金融机构疏于管理造成债务回收困难，挤占挪用和贪污浪费等行为开展审计问责，追究有关人员的责任。（杨跃东）
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