我国审计机关成立30年来，广大审计干部在党委、政府和审计署的正确领导下，依法履行审计监督职责，在实践中探索，在探索中创新，走出了一条具有中国特色的审计道路、审计理论和审计制度。全国各级审计机关牢牢把握审计事业发展规律，不断调整审计理念、思路和方法，有效发挥了审计监督职能作用。但随着我国市场经济体制的建立和不断完善，政府职能的转变加上我国政治体制、权力结构的独特性，使得我国审计监督制度难以达到良好的监督效果。我们必须树立“为民而审，为国而计”审计理念，立足于我国政治经济发展现状，通过对国家审计监督制度结构的渐进改良，不断推动和完善审计监督制度机制。

一、树立制度自信，全面认识国家审计监督制度的重要职责

刘家义审计长指出，国家审计是监督制约权力运行的重要措施，是推进民主法治的重要途径，是加强反腐倡廉的有力工具，是维护国家安全的重要保障，精辟的分析了国家审计监督制度的作用和本质。审计机关和广大审计干部要树立审计监督制度自信，从不同的视角全面认识国家审计监督制度。

（一）审计监督制度的确立是对权力进行监督的重要手段。

古希腊著名哲学家亚里士多德在其专著《政治学》一书中写到：“我们如果对任何事物，对政治或其他各问题，追溯其原始而明白其发生的端倪，我们就可以获得最明朗的认识。”不管是从中国的审计发展历史还是从西方的审计发展历程中，我们都能清晰的发现对权力的监督也是大多数国家审计的主要职责。我国审计部门无论是隶属于刑部的“比部”还是户部下设的“审计院”，无论是中华民国时期的审计部还是现在的审计署都是作为治吏的工具的，具有对权力进行监督的当然职责。而近代无论是三权分立的成熟市场经济国家还是经济转轨期的发展中国家都根据各自的权力监督需求、结合当时的政治经济情况来确立审计监督制度，以更好地监督权力。实践证明，一个国家审计监督制度对权力的监督制约作用发挥明显的时期，国家就越兴盛，否则就会走向其反面。在当代，凡是市场经济比较发达的国家，审计的地位都比较高，审计制度都比较完善，审计发挥的作用都很明显。相反，在一些欠发达的国家，审计制度很不健全，审计发挥的作用极为有限。

（二）审计监督制度的确立是推动民主法治的重要保障。

国家审计监督制度是一种法定制度，民主法治是国家审计监督制度的实质，国家审计监督制度是民主法治的表现。民主法治是国家审计监督制度确立的目的，国家审计监督制度的确立是民主法治的保障。没有国家审计监督制度这一保障，很难达到民主法治这个目的；而失去民主法治这个目的，国家审计监督制度的确立也就失去其意义。国家审计监督制度的法定性首先表现在国家审计监督制度的主体地位是由宪法和法律明确规定的。如我国1982年《宪法》规定了国务院设立审计机关，行使国家审计监督权。其次，国家审计监督制度的内容和范围各国都从法律上作了明确规定。在世界范围内出现的财政财务审计、绩效审计、金融审计、资源环保审计等等，各国都以不同的法律形式从某些方面加以规定，如美国《政府审计准则》，德国的《基本法》、《预算基本原则法》、《联邦预算条例》、《联邦审计院法》和《联邦审计院审计条例》，我国的《审计法》及《国家审计准则》。

（三）审计监督制度的确立是保障国家经济安全运行的重要途径。

随着经济全球化与复杂化的日益加深，如何保障国家经济安全已成为各国在发展经济的同时不可回避的问题。目前，我们国家的经济安全问题，已经进入“红色警戒”阶段。审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。从社会分工看，作为一个国家，也必须有一个“免疫系统”来保护它的健康、安全。近年来，我国国家审计机关通过加强对财政、金融、企业、环境、民生等领域的常规审计，加强对政府公共财政资金的审计，深化预算管理制度改革；深化金融审计，健全金融市场机制，加强金融监管和内控机制建设；改进和加强国有企业审计，完善国有企业权力运行制衡机制、薪酬激励和约束机制；加强投资审计，完善政府重大投资项目公示制和责任追究制；强化专项资金审计，健全党和政府主导的维护群众权益机制，有效维护了财政资金使用的安全、国家金融市场安全、国有资产安全、国家投资资金安全和民生安全，成为维护国家经济安全的重要保障。

（四）审计监督制度的确定是推动和完善国家治理的重要力量。

马克思主义哲学指出，事物发展的总趋势是前进的，而发展的道路则是迂回曲折的。任何事物的发展都是前进性与曲折性的统一。我们必须深刻的认识到中国特色社会主义审计监督制度是处于不断丰富、完善和发展之中。审计机关成立30年来，我们始终把认识规律、把握规律、遵循和运用规律贯穿于审计事业发展的全过程，不断调整审计工作思路和理念。30年来，国家审计机关逐渐从鲜为人知的政府机构，发展到随着“审计风暴”的来临而闻名遐迩，国家审计也逐渐成为国家治理过程中推进民主与法治的有力工具，成为促进社会和谐和经济发展的有力推手。在审计机关成立之初，我们将审计定位在查错纠弊，后来提出审计是国有资产的“守护神”，进而认识到审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，是推动和完善国家治理的重要力量。我国审计机关从实际出发不断完善中国特色社会主义审计制度的基础理论并使之日臻成熟，为审计工作实践提供有力指导，推动了国家审计事业的发展。

二、正视制度缺陷，认真总结我国国家审计监督制度机制运行的现状

我国现行的国家审计监督制度是依照1982年宪法建立起来的，这一制度的形成有着深刻的历史和社会背景，具有一定的合理性和时代性，但是随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展，我国国家审计制度中的一些因素已经不能适应经济社会发展的需要，主要表现在以下几个方面：

（一）对科学审计理念的认识和把握不够。主要表现在：一方面，部分审计人员对国家审计的本质和内涵理解不深，对国家审计监督为民服务、为国家治理服务的重要性认识不足，没有从国家治理、权力制衡的高度认识国家审计的政治属性，没有科学认识监督与服务的关系，处理不好微观与宏观、局部与全局、监督与服务、继承与发展的关系，缺乏宏观思维。同时，一些地方党政领导也缺乏按照“为民而审，为国而计”的理念要求充分发挥审计职能作用的自觉意识，在利用审计推进深化改革，加强宏观管理的方法与途径上，缺乏系统的谋篇和实践。

（二）现行体制机制影响审计作用发挥。一方面是审计的双重领导体制带来的弊端。由于我国审计机关业务上受上级机关指导，行政上受本级政府领导，导致审计具有较强的政治行政色彩，使得审计不能依法严格进行监督和处理，审计业务的开展受到限制，审计的质量得不到提高，审计的客观公正性大打折扣。另一方面由于审计机关的履行审计职责的必要经费是由本级人民政府予以保障的，一些基层审计机关甚至依靠被审计单位的罚没收入来维持机关的运转，这样就难免导致审计机关在执法过程中受到行政干预，造成审计监督、检查权和处理、处罚权难以完全实施，审计纪律执行难以全部到位，审计的公信力有所下降，也一定程度上影响了审计机关的良好形象。

（三）审计公告操作性不强。从2003年审计署发布第一号公告以来，审计公告制度在推进政务信息公开，充分发挥审计震慑作用，促进依法行政等方面都产生了积极影响。但是，我国目前的审计公告制度还存在许多问题需要解决。一是审计公告受到地方政府干预较多。由于我国目前的审计体制行政性较强，地方政府往往为自身利益考虑对一些本应公开的审计情况层层把关，造成这部分内容难以正常公开。二是法律对审计公告的随意性较大，没有对审计公告作强制性的规定。三是目前审计公告制度的立法位阶较低，而且对审计公告的规定十分笼统，缺乏可操作性。

（四）审计管理水平有待提高。主要表现在项目选择自主性受限制，缺乏科学性；审计对象选择和项目确定缺乏严格的标准和认证程序；审计计划管理征求意见不够，审计项目计划系统性、整体性不强，年度计划项目之间联系不够紧，缺乏对重点审计内容的循环安排；审计项目管理较为粗放，审计实施方案的指定与执行效率不高，一定程度上存在实施方案与执行“两张皮”现象；审计管理创新意识不够，缺乏审计管理方面的宏观制度性的规定，审计完成情况缺乏相应的质量评估、绩效评价制度体系。

（五）审计成果运用转化有待进一步拓展。多年来，我国审计机关在审计成果转化上做了大量卓有成效的工作，但转化运用还非常有限，审计意见和建议的可操作性还不够强，尤其是站在为民服务、为国家治理服务的高度提出完善制度、机制和体制的建议比较少；推进审计成果运用的工作机制还不够完善；党委政府对审计成果的运用缺乏较好的氛围和机制保障；对审计成果的提炼、分析和整合还不够，审计成果的质量还有待进一步提高。

三、塑造科学理念，逐步构建适应我国国情的审计监督模式

我国审计监督制度囿于现行政治体制和权力结构的限制，其职能作用无法较好的发挥，我们必须对我国先行审计监督制度进行循序渐进的改革，通过国家审计监督制度结构的重新配置，以使其逐步适应我国政治经济发展现状。

（一）牢固树立“为民而审，为国而计”的审计监督理念。在我国，广大人民群众是国家审计机关的委托人，各级人民政府是受托人，但最终审计机关的监督行为应该代表最广大人民的利益。审计机关对人民财产的受托者政府进行监督，并保证国家的“钱袋子”被合理有效地使用。随着社会的发展、民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的必须用之于民，不按照人民意志来使用，人民就要求其负政治责任。随着经济社会的进一步发展，民主权力的进一步扩张，人民又要求一切取之于民的必须高效运用于最广大人民的共同利益，如果没有达到广大民众预期的效果，人民就将问责政府，因此，审计人员必须牢固树立“为民而审，为国而计”的审计理念，高度关注教育、社会保障、医疗卫生、住房、扶贫、“三农”等民生项目和资金，严肃查处各种损害人民群众利益的问题，为经济社会跨越发展做出新贡献。

（二）大力推行统筹审计工作制度模式。在现行行政型审计监督制度的基础上强化统筹审计工作理念，对审计组织方式、审计管理模式、审计技术手段等方式做一定的渐进改良，从而一定程度上克服现有体制的弊端。要树立全国审计机关“一盘棋”的理念，从整体上认识和把握审计系统，优化配置审计力量资源，强化本单位审计力量的优势组合，善于依法借用外部力量，力争审计人力资源最优配置；要不断创新审计组织管理方式，加强多种审计业务类型间的有机结合；上级审计机关在加强对下级审计机关审计工作方针、政策、思路和重点的总体规划和指导的同时，要不断强化对规范化和信息化建设、业务培训和队伍建设、科研和宣传等方面的对口指导和监督，特别是要帮助基层审计机关鼓与呼，争取地方党政领导的重视和支持，切实营造审计工作发展的良好环境。

（三）逐步推行和完善审计结果公告制度。要按照统一性和谨慎性的原则逐步扩大审计结果公告的范围，选取审计中发现的一些党委、政府比较关心的带有规律性、典型性、普遍性的问题进行公告披露，赢得地方党委政府对审计公告的支持；要使审计公告进一步规范化、程序化，逐步完善审计结果公告的相关准则，制定审计结果公告操作指南，不断提高审计公告制度的操作性。审计机关自身也要不断加大审计监督力度，提高审计人员能力素质，创新审计技术手段，不断提高审计工作质量，为审计结果公告提供保障。

（四）大力推行审计机关精细化管理。要努力适应新形势要求，全面引入精细化管理理念，积极探索“岗位定位化、工作流程化、考核标准化、制度规范化、管理数字化”的审计机关精细化管理“五化”模式。摒弃“以人管人”模式，创新制度设计，完善机关各项规章制度，建立“用制度管权、按制度管事、靠制度管人”的制度体系，做到有章可循，有法可依，有禁必止；不断提高管理数字化水平，进一步强化网上审理，将审计项目从下发审计通知书、开展审前调查、确定审计方案到审计实施、取证、下发征求意见报告、出具正式报告等全部纳入动态审理监督，随时发现项目实施不到位、不规范的情况，不断提高审计工作质量；要进一步深化机关绩效考核，将审计人员移送案件线索、优秀项目、信息宣传情况、执行审计纪律和廉政规定等情况全部纳入绩效评估考核范畴，以明晰目标，量化标准，全面覆盖，严格奖惩，确保以考促效。

（五）不断提高审计成果转化成效。目前虽然实现了审计监督检查的常态化、经常化，但是违法违纪问题却不断出现，一个重要的原因是被审计位和地方党委政府对审计成果的利用不够。从审计机关推动和完善国家治理的角度来说，一方面要求广大审计干部不断提升自身能力，站在为民服务、为国家治理服务的层面，通过综合分析提出符合国家治理要求的，有利于当地经济发展需要的，当地党委政府关注的意见和建议。另一方面要求党委政府营造良好的审计成果运用氛围，高度重视审计机关提出的意见和建议并在一定范围内的被审计单位和部门公布，实现“全流通”。同时可以尝试建立审计成果运用问责机制，对不落实审计意见建议的单位部门或个人视情节轻重追究一定责任，以最大限度的提高审计成果的利用成效。（李云）