十八届四中全会提出要加强党的监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，同时作出了完善审计制度的重大部署，把审计地位提升到了一个新高度。法律是审计工作开展的坚实基础，没有法律的支持和保障，审计就会成为无源之水。审计工作必须坚持依法审计，即严格按照法律的授权、法定的程序、权利、义务、职责、依据、标准和手段开展审计工作。对审计发现的问题要严格依法依程序监督整改落实，切实维护法律尊严，既不能越权乱作为，也不能渎职不作为。如何提高审计机关的执法水平,加快推进依法治审的步伐是当前摆在审计机关面前的一个重大课题, 有必要进行深入的研究和探讨。十八届四中全会《决定》提出，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。笔者就审计机关设立公职律师岗的具体操作性作一些探析, 以期通过设立完善的公职律师制度大力提高依法治审工作水平。

一、公职律师制度的由来及现状

一般认为, 公职律师是指具有律师资格或法律职业资格, 供职于政府、政府职能部门或行使政府职能的部门, 或经招聘到上述部门并由上述部门支付工资的, 专职从事法律事务的人员。公职律师制度最早出现于14世纪前后的英国。目前，在法治比较发达的国家和地区，如美国、意大利、新加坡、巴西、香港等国家和地区，普遍实行了包括政府律师、议会律师、司法律师、军队律师、法律援助律师等在内的公职律师制度。美国就有近2万名政府律师; 新加坡有260多名律师被派驻各级政府部门中; 在香港, 大约有450多名律师作为公职律师, 活跃在律政司、法律援助署、廉政公署等政府部门。这些公职律师为政府提供法律上的服务。但公职律师制度在我国却还是一个新生的法律制度。1993年《司法部关于深化律师工作改革的方案》出台，提出“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍。1995年上海浦东新区率先开展公职律师试点。此后，北京、南京等地陆续试点。2002年《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》颁布，对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题进行了规范。2003年《法律援助条例》规定，为社会提供法律援助是政府的责任。2006年司法部向全国总工会机关10位律师颁发公职律师执业证，首批工会公职律师亮相。2013年公职律师队伍人数已经达到4585人。十八届四中全会《决定》提出，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。我国公职律师工作虽然仍处于试点阶段，但公职律师的积极作用已得到一定的体现，公职律师在经济社会发展中有着越来越重要的地位。

二、审计机关设立公职律师岗的必要性

（一）实现审计监督全覆盖需要公职律师参与。

《国务院关于加强审计工作的意见》提出审计机关要依法履行审计职责，加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。审计监督全覆盖将使审计对象和审计内容更具全面性和综合性，审计工作不但要深入基层、深入生产一线进行调查了解，而且要站在宏观和全局的角度，从现象到本质、从苗头到趋势，综合考虑政府发展目标、社会公众关切、实际发展现状等方面的情况，科学地对现有法律法规体系框架进行评价，使现有法律体系更具系统性和协调性，为法治政府建设和促进政府依法行政贡献智慧和力量，为依法治国在顶层设计方面提供决策支持。实现审计监督全覆盖，需要宽领域、全天侯、专业化的高端法律服务，而审计机关自身难以解决，设立公职律师参与，是切实可行、行之有效的途经。

（二）防范和应对诉讼风险需要公职律师解决。

随着当前社会各阶层法制意识的不断增强，他们用法律来维护自身利益或是用法律来监督审计执法的行为将会成为一种常态，尤其在《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议条例》等法律颁布实施后,审计机关涉诉案件时有发生。审计是政府综合性的经济监督执法部门，其监督事项和处理处罚触及到被审计单位直接的经济利益及权力的行使，他们在接受监督的同时也在监督审计行为，有时会因为利益或情绪上的不满，找出自己所谓的证据，将审计机关推向被告席。加之目前审计监督的重点大多是关系国计民生的内容，涉及到社会民众生产、生活、生存权益，特别是农村农民，他们知晓审计，但又不是十分了解审计，总认为审计能“治百病”、能“包打天下”，对审计的期望值高，一旦自身权益得不到保障，即认为是审计机关的过失，进而一纸上告。而审计机关预防和应对行政复议与诉讼缺乏专业性。如有公职律师的参与，就能有针对性地对审计机关处理、处罚依据的法律法规、事实、证据和程序全面审查，就可以成为审计机关的把关人。《行政处罚法》规定，行政管理相对人对较严重的行政处罚不服时，有权请求进入听证程序。听证过程上的发问、答辩、举证、反驳等都是律师的基本功。公职律师参与或主持听证过程，有利于维护审计机关的利益和形象，有利于化解矛盾。当行政复议未能解决行政纠纷而形成行政诉讼时，公职律师就成为审计机关的当然代理人，他可以运用掌握法律知识，最大限度地维护审计机关权益，更能彰显审计的公正性、权威性和审计的震慑力。

（三）提高审计质量需要公职律师司法审视。

审计质量是审计工作的生命线，离开质量控制，审计监督就是一句空话，维护经济秩序和促进廉政建设也就无从谈起。近几年，审计署在提高审计质量方面出台了一系列措施，各级审计机关也在努力提高审计质量。可是，在新的历史条件下，面对新的经济形式，审计质量还存在不少亟待研究解决的新情况、新问题。在确定审计计划时，审计对象与内容是否合法？派遣审计人员时，审计人员是否符合法定要求？在搜集审计证据时，收集不到足够有效资料的证据怎么办？编制审计报告时，审计意见如何避免发表不当的情形？等等，这些问题在审计实践中都缺乏司法角度审视，公职律师在这些方面恰能发挥职业化所长，进行及时的咨询指导，防范审计质量风险。

（四）维护被审计对象权益需要公职律师法律援助。

被审计对象相对于审计机关是弱势一方。为保证审计执法客观公正，增加被审计单位维护合法权益的“话语权”，以及参与审计处理处罚决定的申辩和博弈力量，保护被审计单位的合法权益，促进审计的准确定性和公正处理，审计机关设立公职律师，实施主动法律援助，前置预防审计法律风险关口，促进依法治审，审计机关和审计对象的合法权益也就都容易得到较好的维护和保障。

三、审计机关公职律师的职能定位

根据司法部的有关规定, 结合审计机关的实际, 审计机关公职律师的基本定位应是: 作为审计机关的法律参谋, 以审计执法业务为根本, 面向本部门、审计人员及被审计单位, 提供多层次的法律服务, 维护审计机关和审计人员以及被审计单位和个人的合法权益, 促进审计机关公正执法, 促进审计工作的科学化、规范化和法治化进程。概括起来, 主要有以下五项职能:

（一）为审计机关行政执法提供法律咨询意见和法律建议。公职律师对审计执法，从法律、法理和可能引起的社会效果等方面进行论证，可以最大程度地提高行政执法的合法性、合理性、科学性，减少行政执法的风险，保证行政执法顺利实施。审计机关吸收了公职律师提出的法律意见和建议，就是公职律师发挥重要职能作用的体现。

（二）参与审计机关审计文书的审议和修改工作。

公职律师熟悉相关行政工作的法律、法规和规章，具备较好的法律理论素养，参与审计机关审计文书的审议和修改工作，可以避免审计文书同相关法律法规的冲突，防止出现没有法律和政策依据的规定，防止出现文字表述上的欠缺或漏洞，防止可能引发争端，使审计文书合法、合理，容易被相关各方普遍接受，达到良好的执行效果。

（三）为审计机关代理法律事务。

以律师身份为审计机关出庭代理行政诉讼、行政复议案件，参加听证、仲裁等行政事务是维护审计机关合法权益和良好形象的重要手段。代理的案件不管是胜诉，还是败诉，都能够最大限度地维护审计机关的合法权益，维护审计机关的良好形象。

（四）对审计机关存在的违法或不当行为出具法律意见。

公职律师对审计机关存在不当或违法的行政行为，都应及时分析研究，主动提出问题，积极献计献策，帮助相关部门研究完善制度和解决问题的方法。

（五）提供法律援助。

接受审计对象要求，提供法律援助。公职律师根据自己的专业素养，依法提出有利于被审计单位的辩解意见，或者对审计人员的意见进行质询和辩护，切实维护好被审计单位合法权益，并规范和约束自身的审计执法行为。

四、审计机关设立公职律师的具体运作方式

目前, 我国也有不少地方审计机关实行了公职律师制度, 设立了公职律师岗, 并成立公职律师办公室, 有的单独作为内设机构, 有的则设在法制部门。笔者认为,审计机关的审计质量控制是审计工作的核心,可以采取在审理委员会设立公职律师岗位,并建立必要的工作制度, 确保公职律师运作顺畅, 保证工作质量。

审理委员会对审理范围内相关审计业务事项事实是否清楚、证据是否确凿、评价是否恰当、定性是否准确、处理处罚是否合法适当进行审理并作出认定；对审理范围内相关审计业务事项是否建议给予党纪政纪处分、是否移送司法机关、是否申请资产保全措施、是否通报和公布审计结果进行审理并作出决定；对审理范围内相关审计业务事项出现重大责任事故的情况进行审理并作出鉴定；对审理范围内相关审计业务事项是否需要重新调查取证进行审理并作出裁定。审理委员会职责与公职律师的职能定位相通，公职律师参与审理委员会工作，有利于把好审计程序关、审计证据关、审计定性关、审计评价关和重大事项审定关，可有效防范风险，切实提高审计质量。

五、审计机关对公职律师的管理

(一) 建立进入审计机关公职律师岗的合理途径。

审计机关公职律师应建立多渠道选聘方式。一方面通过招考公务员, 把具有法律执业资格的人才招进审计队伍中; 另一方面面向社会上招聘具有律师资格或法律职业资格的人才到公职律师办公室任职; 还可以鼓励本单位审计人员积极参加司法资格考试, 发现和培养法律人才。对本系统符合条件的审计人员，也是择优选任公职律师重要渠道。

(二) 建立公职律师的管理制度。

审计机关的公职律师应由审计机关和司法行政机关双重管理, 以审计机关管理为主, 以司法行政机关的资质管理和业务指导为辅。公职律师执业活动受律师法的约束, 不得从事有偿法律事务, 不得在律师事务所和法律服务所兼职, 不得以律师身份办理本单位以外的诉讼与非诉讼法律事务, 遵守律师的职业道德和执业纪律。

(三) 建立公职律师履行职责的激励保障机制。

审计机关要制定保障公职律师履行职责的相关制度, 统筹考虑分配工作任务, 实现公职律师资源的有机整合, 保证公职律师有合法合理的活动空间, 有充足的时间精力履行公职律师职责,减少和避免领导干涉公职律师正常的司法活动。要通过建立相关制度, 积极解决公职律师在工作、生活中的实际困难, 正确积极评价公职律师绩效, 并给予奖励。同时, 要强化审计机关公职律师的素质培训, 积极鼓励公职律师加强法律研究，深入学习审计理论和实务, 使公职律师能够熟练应用与审计工作有关的法律法规，熟悉掌握其他部门法律和关联性政策规定。通过各种激励和保障制度, 鼓励公职律师积极建言献策, 多提供有价值的法律意见和有成效的法律服务。（徐建龙）

参阅文献：

1. 白冬红《我国公职律师制度研究》

2. 兰基钢《有关我国公职律师制度几个问题初探》

3. 李珈珈《我国公职律师制度理论和实践的探索》

4. 陈元庆《我国公职律师制度研究》