政府拆迁补偿涉及到诸多重大利益。从近年来地方政府投资项目审计情况看，地方政府征地拆迁补偿工作存在一些问题，需要引起高度重视并予以解决。

　　 一、地方政府拆迁补偿工作中存在的问题

　（一）拆迁及补偿制度不健全不完善

　　一般而言，城市拆迁可以划分为两种不同性质的拆迁行为。一是为了实现城市现代化、提供城市公共产品、改善公共交通等为目的的公益拆迁。二是为了商业目的的拆迁。但目前我国现行各种拆迁法律规范中并未严格将二者区别开来。以笔者所在地为例，目前该市审计部门接触的多位公益拆迁项目。在拆迁补偿过程中，主要执行的是《市人民政府关于东城区征地补偿标准的通知》《市城市房屋拆迁管理实施办法》、政府会议纪要或相关部门出具的指导意见。这些制度和规定在一定时期内发挥了重要作用。但在实际工作中，也存在制定时间较早，相比较农民已有的经济基础和今后的需要,现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善,导致农民对征地的不满；多头管理，补偿标准不统一，造成新的矛盾；表述过于笼统，缺乏可操作性等问题，亟待市政府出台规范性文件予以制度化管理。

　（二）拆迁补偿程序不透明，操作不规范

　　一是拆迁许可审批不严。一般情况下，拆迁项目在拆迁前，需要向规划管理部门申报拆迁许可。但在申报时，有的项目只是简单提供了拆迁调查说明，没有详细的拆迁明细表等数据作为支撑，相关部门在审批时，并未严格审批，使拆迁许可缺乏严肃性，留下了拆迁“漏洞”。如审计中发现，该市下辖某县某社区拆迁补偿项目，无相关评估机构出具评估报告书，无房地产测绘机构出具的房屋测量面积报告书，无房屋拆迁价格依据，无相关部门颁发的拆迁许可证，但依然进行了拆迁补偿。

　　二是对拆迁面积确认缺乏专业认定。目前该市很多拆迁补偿项目的面积确认没有委派专门的机构进行，大多由拆迁工作人员绘制简单的示意图测算。有的甚至未经业主、被拆迁人签字认可，就简单确认拆迁面积。这种缺乏专业认定和有效监督的行为，容易造成拆迁面积不准确，可能出现虚增，从而增加拆迁费用，甚至给具体经办人员权力寻租提供“漏洞”。如某公园三期工程、某街道办事处房屋及地面构筑物拆迁补偿项目，无相关评估机构出具评估报告，工程现场为先拆迁后申报，工程量的准确性无法核实，定价无依据。审计部门在开展审计时，无法进一步核实，存在审计风险。

　　三是评估机构对拆迁物评估不规范。主要表现在：有的项目由不具备评估资格的机构做评估，评估质量得不到保障；有的评估机构在经济利益的驱动下，违反职业道德，违规出具虚假的评估报告；有的评估机构评估方法不科学，评估结果缺乏公正性、权威性，在实际工作中，其评估结果得到不到双方认可。

　（三）补偿标准过多，且一些标准不合理

　　拆迁补偿标准是拆迁中的一个关键而核心的问题，其直接影响到拆迁人与被拆迁人的直接利益，其标准是否合理，直接关系到拆迁工作能否顺利进行。目前我国拆迁补偿标准文件大多只是明确了等价交换的原则，但规定过于抽象，弹性太大，不具有操作性。如《城市房屋拆迁拆迁管理条例》第24 条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、 直辖市人民政府制定。”这一表述过于笼统，缺乏可操作性。

　　从笔者掌握的情况看，该市在拆迁补偿实际过程中，执行的拆迁补偿标准过多，随意性过大，有的甚至是一项目一标准。且存在一些补偿标准不合理的问题。有的是同一地段区域执行标准不一致；有的是同一项目中拆迁户之间的补偿标准不同；有的是补偿标准过低，使拆迁人补偿和安置问题长期得不到有效解决。如某社区与临近社区墓穴搬迁标准不一致，导致群众不满，给工程带来不利影响。这些问题都容易产生纠纷，给拆迁工作带来压力。

　（四）拆迁补偿工作管理有待改进

　　一是拆迁补偿工作计划不严密，资金来源不足。由于近年来政府投资项目越来越多，资金相对紧张，政府投资项目拆迁补偿资金更是捉襟见肘。以某公园三期工程为例，仅报审计部门审计的征地及地面附着物补偿资金就达9519.04万元。拆迁补偿项目如果事先没有计划好，导致资金来源不足，必将影响拆迁工作进展。
二是拆迁补偿资金监管不到位，存在贪污、截留现象。从审计情况看，很多项目只是简单把拆迁补偿资金发放给代办机构，并没有去监督补偿资金是否发放到位。如有的拆迁补偿资金没有直接拨付到村民手中，而是下发到村委会，委托村委会发放。如在征用某地块时，地面附着物补偿费36.62万元直接拨付给了社区。在审计中还发现，开发区某村列支的拆迁补偿款有47.7万元未见领款人签字或到户清单，鉴于审计机关手段有限，最终将该项目移送开发区纪委。
三是多头管理，存在重复申报的问题。由于某些地块分属不同的项目，且未建立拆迁补偿档案库，导致存在部分项目重复申报拆迁补偿资金的现象。如审计部门在对城区排水箱涵及道路工程前期费用审计中，发现有两处重复申报拆迁补偿费合计157.63万元，审计部门在调查市城投公司、市土地收购储备供应中心等单位的情况后，及时予以了审减。

　　（五）拆迁行为不规范

　　城市拆迁工作中政府职能定位不合理，政府对拆迁补偿工作监管力度不够，是造成城市拆迁补偿工作中诸多矛盾和问题存在的主要原因。主要表现在：一是政府职能“越位”。很多时候，政府部门未能实现与拆迁人、拆迁评估机构的有效分离。政府部门直接或间接参与拆迁的具体事务中，过多介入拆迁人与被拆迁人之间的补偿问题的具体解决过程。滥用行政权力压缩拆迁成本，降低补偿标准，很大程度上损害了民众的利益。二是政府职能“错位”。有的地方政府不能依法行政，滥用行政裁决，在行使行政权力时缺乏法律约束，导致群众不满，也未能真正维护最广大人民群众的根本利益。三是政府职能“缺位”。很多地方政府拆迁补偿工作的规范性、透明度不高，拆迁规划没有充分听取群众的意见，没有在一定范围内做好宣传和公示工作，群众的知情权未得到充分尊重。特别是政府部门对拆迁补偿资金的监管滞后，资金是否足额到户、专款专用，缺乏有效监督机制。

　（六）拆迁物处置工作需要加强

　　一是对拆迁后地面附着物的处理监督不到位。有的项目重拆迁轻处理，对拆迁过程中的渣土、树苗等物品随意处置，有的甚至自行出售，造成损失浪费和资产流失。如审计中发现，某公园三期工程房屋及地面构筑物拆迁项目中，某县农科所申报经济林木补偿费71.5万元，苗木数量很多，但补偿后苗木的去向不明，造成损失浪费。二是拆迁处置方式单一。该市目前拆迁处置的方式主要为货币化安置，即将土地补偿费和安置补助费一次性以现金形式支付给被征地的农村集体经济组织或者拆迁户。这种安置方式容易产生新的矛盾。如有的拆迁户随意挥霍，坐吃山空，成为新的贫困群体；有的村级组织将补偿费作为村委会的“小金库”。

　 　二、产生问题的主要原因及对策

　　产生以上问题的主要原因有：一是政策法律不完善，缺乏严肃性，特别是执行程序方面的法律法规缺乏。二是拆迁补偿的制度缺失。三是政府拆迁行为不规范。四是相关部门监管不到位，对拆迁补偿的行为缺乏有效的监督和管理。五是补偿标准笼统，存在不合理的地方。六是中介评估市场不规范等等。

　　针对上述问题，提出以下对策建议：

　　（一）完善拆迁补偿的相关制度办法

　　在拆迁过程中，必须有一套相对完善的法制体系来规范个体、主体的权利和义务。因此，建议地方政府根据地方实际，尽快修订出台内容全面、具有可操作性的拆迁补偿制度办法，规范拆迁补偿行为。在内容上：一是要明确拆迁的目的，区分公益性项目和商业项目，分类管理；二是按照公正的原则，详细规定补偿的具体标准。如城市房屋类拆迁项目，可以结合地方实际情况，参考国土城市基准地价，制定一定的补偿标准；三是明确管理拆迁的机构，强化拆迁许可的审批，防止多头管理；四是明确拆迁的程序规则，包括申请、审批、公告、拆迁补偿资金发放、拆迁、拆迁物处置等。要尽可能详细地规定房屋拆迁程序的实施细则，在某些因市场变化而具有不确定性的细则方面，一定要建立制度化的监督机制。

　　（二）明确拆迁补偿的范围及标准

　　要科学界定补偿范围，明确补偿范围及标准。在补偿范围上，明确规定只有确实需要拆迁，并且确实在拆迁中给所有权者造成损失的才属于补偿的范围；在补偿主体上，除了所有权者以外，涉及到集体所有权的，如村集体组织，要考虑受益人的广泛性，真正维护群众的利益；在补偿方式上，除了现金补偿外，有配套的方式跟进，避免单纯的提高补偿标准，配套设施未跟进，导致拆迁户短期受益，但不利于拆迁户长期生活，降低政策的效果；在补偿标准上，补偿费用除了物品价值外,还应该适当考虑精神损害赔偿金。补偿标准应略高于市场价格。如在房屋补偿上，经济学家茅予轼认为房屋补偿应在市场价格上提高10%比较合适。《广州市城市房屋拆迁管理办法》规定在特定地区内,对被拆迁房屋补偿价格按照房地产市场价格增加20%确定,这20%充分考虑到了房地产的增值、被拆迁人的搬迁成本、被拆迁人分担公共空间的损失及部分的精神补偿。同时，要坚决统一标准，一旦确立标准就应令行禁止，不轻易更改，避免由于拆迁补偿标准不统一产生居民心理失衡带来拆迁工作的阻碍；在补偿发放上，应考虑拆迁补偿费直达拆迁户，减少中间环节，避免滞留、截留、挪用等问题发生；在补偿价值上，应遵循市场规律，略高于市场价值，同时防止拆迁户“漫天要价”。

　　（三）规范中介评估市场

　　评估机构开展拆迁估价活动应当坚持独立、客观、公正、合法的原则，任何组织或者个人不得非法干预拆迁估价活动，影响评估结果。建议政府引入政府投资项目拆迁中介评估机构竞争机制，建立全市评估机构数据库，对中介评估机构评估质量、诚信度进行排名，设立“黑名单”，促进评估机构提高职业信誉度，提升拆迁补偿评估质量。

　　（四）规范政府拆迁补偿行为，强化对拆迁补偿工作的监督和管理

　　城市的建设和发展离不开政府，拆迁补偿问题同样也离不开政府，关键是政府应该明确自己在拆迁补偿过程中的角色定位。政府部门应该实行“拆管分离”，尽量不直接参与具体拆迁行为，把重心放在对拆迁补偿行为的监督管理上，切实维护拆迁人的合法利益，规范拆迁人行为，建立正常的拆迁秩序。一是要强化职责，明确分工。拆迁补偿管理部门、建设单位、代办单位要强化各自的职责。管理部门要切实负责征地补偿安置政策指导和监督管理，认真执行拆迁许可审批程序，严格抑制无证拆迁、乱拆迁、违法拆迁的行为；建设单位要严格执行标准，进行补偿；相关代办单位要从严履职，组织实施征地拆迁、移民安置、补偿等具体工作。在拆迁过程中，要区分公益性拆迁和商业拆迁，慎用强制拆迁，杜绝违法强制拆迁。二是要统筹运作，资金保障到位。要严格实行预算管理，及时拨付、专户专项管理、专款专用。严格按照先签订协议，再按项目进度进行拨付，确保拆迁补偿费用拨付的规范性和及时性。三是要强化监督，确保补偿到位。要切实加强对拆迁补偿资金的监督，由纪委、审计等部门，采取定期抽查、专项检查的方式，严肃查处拆迁补偿过程中存在的各种违法违纪问题，切实维护人民群众的切身利益。

　　（五）做实拆迁补偿的基础工作

　　要切实做好拆迁补偿的基础工作，重点把好三个关口：一是把好拆迁许可审查关。拆迁许可机关要对拆迁申请人提供的建设项目批准文件、拆迁计划和方案、拆迁补偿安置资金证明等相关文件、证明等材料进行严格审查，把握好政策尺度，确保拆迁补偿程序合法。二是把好前期调查关。拆迁人要充分周密做好前期实地踏勘、丈量和调查工作，建立真实的明细台帐，以保证基础数据的真实、可靠。三是把好拆迁档案管理关。相关部门应建立拆迁补偿项目档案，从项目规划、立项、拆迁许可到补偿资金落实，从而全面、真实、完整、及时反馈拆迁信息，杜绝重复补偿、虚报补偿等现象，便于拆迁项目查询与监督。四是加强对拆迁补偿物处置的监管，合理利用被拆迁物，防止因监管不到位而形成的环境污染或造成损失浪费。（陈国庆 李斌）