国家审计促进宏观调控政策贯彻落实的作用机制探讨
李雁河(河南省济源市审计局)
【发布时间:2015年03月13日】
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    国家审计机关作为国家宏观经济监督体系和国家治理工具的重要组成部分,专职行使国家经济监督的职能,在促进宏观调控政策贯彻落实的过程中具有不可或缺的独特地位。探讨国家审计在宏观调控中发挥作用的机制,对于拓展审计职能,促进宏观调控政策贯彻落实意义重大。

    一、国家审计在宏观调控政策贯彻落实中的地位

    (一)国家审计是完善宏观经济管理的必要环节

    国家审计在宏观经济调控中处于法定的综合经济监督的地位,这种地位是由其自身具有的本质特性所决定的。在宏观经济管理过程中,国家审计机关不同于其它的专业经济监督部门。专业经济监督部门是根据自身的分工,通过日常工作业务实施监督,发挥宏观经济管理的实质性和基础性作用。国家审计则不仅对政府部门的财政、财务活动进行监督,而且对整个国民经济的各个环节、各个方面进行监督,因而这种监督是一种高层次的综合性经济监督。国家审计通过自己的监督活动,抑制社会需求,制约经济领域的混乱现象,严肃财经法纪,改善经营管理,提高经济效益,从而发挥高层次的宏观性监督作用,促进宏观调控政策的贯彻执行,为加强国家宏观经济管理服务。

    (二)国家审计是加强宏观调控的重要手段

    在社会主义市场经济条件下,政府管理经济的职能主要致力于宏观调控。在我国现行宏观调控体系中,国家审计属于其监督保障系统的重要组成部分,是加强和改进宏观调控的重要手段之一。宏观经济管理过程中,审计机关对财税、金融等部门的国家资金及其有关经济活动进行审计监督,能够促进他们正确行使宏观经济调控职能,促进国家加强金融监管、防范金融风险和保障国家金融安全的作用。

    (三)国家审计是宏观调控政策的支持系统

    在宏观调控政策贯彻落实的过程中,需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责,从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统。依据系统论、控制论和信息论的观点,宏观调控政策系统由政策信息、咨询、决策(制定)、执行、评估、监控、反馈七个子系统构成。国家审计从本质上讲具备了宏观调控政策系统所有子系统的功能,是宏观调控政策支持系统的主要组成部分,是确保受托经济责任关系全面、有效履行的特殊经济控制活动,能够发现政策活动过程中机制、体制上存在的问题,为宏观经济决策提供信息依据,从而促进宏观调控政策的有效贯彻落实。

    (四)国家审计是促使宏观调控政策贯彻落实的重要保障

    宏观调控政策审计作为国家审计职能拓展与深化的重要内容,是国家审计实现监督控制职能的一种审计方式。对宏观调控政策活动过程进行审计监督,检查政策是否得到有效执行,能够对政策执行后的有关数据和情况进行对比分析,判断政策的功能和作用的实现程度。国家审计是有效推进国家宏观调控政策实现不可缺少的力量,对于促进国家宏观调控政策的科学制定、有效执行以及合理调整;对于完善宏观调控政策的执行反馈机制、监督机制、纠偏调整机制、效能保障机制、问责机制具有重大的理论价值和现实需求。

    二、国家审计促进宏观调控政策贯彻落实的作用机制

    普遍认为,宏观调控政策活动的过程主要包括政策制定、政策实施、政策评估和政策调整四个阶段。在促进宏观调控政策贯彻落实的过程中,国家审计机关应围绕宏观调控政策活动过程的关键环节,以宏观调控政策传导机制为导向,以“信息咨询、监督控制、评价反馈、预警预测”为主要作用方式,科学合理的运用审计技术方法和手段,实现其对宏观调控政策贯彻落实的积极促进作用(详见作用机制图解)。在具体实践中,通过组织实施宏观调控政策审计项目,以联合审计、专项调查、跟踪审计等审计方式为主载体,也可与财政、金融、投资、企业、外资、经济责任等审计项目融合组织实施,发挥综合经济监督职能,推动宏观调控政策目标的实现,促进宏观调控政策的有效贯彻落实。

    三、国家审计促进宏观调控政策贯彻落实的作用

    (一)提供科学合理的宏观调控政策决策依据,发挥服务性的信息咨询作用

    国家审计机关通过对宏观调控政策贯彻落实情况的检查和分析,在揭露并制止微观经济活动中的不规范行为的同时,通过对经常的、大量的、具体的微观经济活动的第一手相关信息资料进行综合分析;对带有普遍性、倾向性的国民经济运行中的弊端,政策层面的缺失与遗漏,宏观经济调控政策制定的不当和宏观经济调控手段使用不当等问题提出意见和建议,为宏观经济决策提供科学合理的依据,为制定宏观经济调控政策和措施提供信息和咨询服务,促使制定政策程序的更加完善充分,提高政策决策的科学性,推进宏观调控目标和政策制定机制化建设,发挥国家审计服务性的信息咨询作用。例如:2002年审计署以“揭露严重违法违纪问题,促进规范土地出让、转让等市场管理行为,保障国有土地收益的完整性”为目标,开展了国土专项资金审计。时任总理朱镕基在审计署的报告上做出重要批示,据此,国务院及国土资源部发出了清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知,并决定实行最严格的土地管理制度。审计署2005 至2008 年的审计结果公告中指出,预算违法违规行为具有高度的相似度和同质性,超预算购置、无预算安排支出、截留挤占挪用、财政资金闲置等问题几乎成为“顽症”。针对结果,财政部出台了一系列完善预算制度的政策。

    
    (二)保障宏观调控政策的有效贯彻执行,发挥监督性的制约警示作用

    在国家宏观经济运行中,国家审计机关通过对宏观调控政策贯彻落实情况的监督和控制,可以发现宏观调控政策执行中存在的违规违纪问题,对经济政策执行不力,公共资金使用不当和投资项目出现重大失误,以及发生严重损害人民群众生命财产安全的行为,实行问责追究机制,促进问题的整改,提升经济政策执行的强制性和有效性。可以发现宏观调控政策实施不力和经济杠杆使用不当的问题,促进国家各项宏观调控政策、法规落实到位;促使微观经济活动按照宏观经济发展目标良好有序地运行,推动国民经济的健康运行与总量平衡,保障宏观调控政策的有效执行,充分发挥监督性的制约警示作用。例如:2012年全国开展的社保资金审计,审计发现了部分地区存在挪用、套取社保资金、制度和管理不严等问题,针对审计查处的问题,对有关人员进行了处理,并追回了损失资金,有效的保障了弱势群体的利益,促使社会保障政策发挥了应用的作用。2013年全国开展的保障性安居工程审计,审计中发现存在,工程未按目标完成、挪用保障房资金、入住人员不符合条件等问题,通过审计,加快了工程进度和产业政策的有效执行,确实让保障性安居工程成为了“民心工程”、“德政工程”。  

    (三)评价反馈宏观调控政策的客观绩效,发挥建设性的服务促进作用

    宏观调控政策审计的目标是对政策活动过程的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价,并把判断与评价结果作为政策决策层及其相关部门对经济政策进行必要调整和修正的依据。国家审计机关通过开展较为灵活、覆盖面较广的专项审计和审计调查,能够客观分析宏观经济政策在执行中的问题,评价经济政策执行的绩效;通过运用审计公告、审计信息、审计报告等反馈机制;通过运用网上监控系统,对各级、各部门经济政策执行效率、服务质量、廉洁程度进行电子监督、系统综合考核;并向社会公开经济政策绩效量化测评结果;可以把政策效果转化为社会经济发展的成果。国家审计机关通过评价和反馈宏观调控政策的客观绩效,分析经济行为的真实动机和决策实施效果, 科学、合理的预测所暴露经济行为即将产生的后果,及时预警, 提出预案,建立完善经济效能的保障机制,有利于宏观经济管理层及时解决执行不合理、管理不到位、政策绩效低下等问题;有利于防止局部性的或苗头性的问题转变为全局性问题, 化解经济风险或者使其降低到最低程度,在提升宏观调控政策绩效方面,能够充分发挥建设性的服务促进作用。

    (四)促使宏观调控政策手段的协调配合,发挥协同性的桥梁纽带作用

     随着经济体制的全面深化改革改革,已实施的宏观调控政策也需要适时纠偏调整,调整确保政策自身的科学性,运行的有序性。宏观调控政策审计是建立完善政策纠偏调整机制的现实需要,国家审计机关开展宏观调控政策审计的过程中,能够发现政策是否适应当前形势,是否需要对政策进行调整。国家审计的对象涵盖了国民经济的职能机构和企业实体, 全面掌握它们的财务收支、经营运作、资产管理及使用等不同层面的情况,可以有效加强宏观调控政策关联部门之间的衔接,使宏观调控决策部门的意图更好的灌输给宏观经济管理部门、具体的执行部门机构、企事业单位,促使这些职能部门在充分理解政策初衷和愿景的基础上,推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化,强化财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合,提高相机抉择水平,增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性,推动国家经济治理结构完善。国家审计机关在促使宏观调控政策手段协调配和优化政策资源配置方面,能够充分发挥桥梁纽带作用。(李雁河)
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