新《预算法》执行后深化“省直管县”财政体制改革的思考
刘丹(湖南省常德市审计局 )
【发布时间:2015年02月27日】
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    【摘  要】 郡县治则天下安,县域强则国家富。全国绝大部分省市均已实施“省直管县”的财政体制,在促进区域经济发展、提升行政管理效能、增强县市财政保障能力、提高财政资金使用绩效等方面的制度优势已逐步显现,但一些体制不完善,机制不健全,制度不配套,管理不规范的问题仍然较为突出。如何按照新《预算法》的要求,提供体制完善达到规范政府间财政关系,推进基本公共服务均等化,统筹城乡区域协调发展的目标,这也是各级政府财政、审计等部门亟待思考的课题。

    【主题词】 新《预算法》 “省直管县”改革  思考

    现行体制设计和运行中存在的主要问题
      
    近年来,湖南省推行财政“省直管县”体制改革,常德市审计局结合开展的预算执行审计和对所辖9个县级政府的决算审计,对财政体制改革四年多的运行情况进行了持续性的关注,分析比较了新旧体制的优劣,揭示了现行体制运行中存在的问题和弊端,对体制运行的绩效情况进行了一些探索性地审计评估,提出了一些促进体制完善和制度创新,不断挖掘财政“省直管县”体制优势的审计建议。笔者认为,现行财政管理体制在设计和运行过程中主要存在以下不足。

    (一)财政体制改革尚未与新的《预算法》完全对接。明年即将实施的新《预算法》,在完善政府预算体系、改进预算控制方式等5个方面有了重大的突破,第三、七、十三条中也对各级预算管理体制和转移支付等方面也有了一些规定,但对“省直管县”财政体制改革、对中央和地方分税制管理体制改革、对以均衡地区间基本财力的转移性支付改革等,都还没有出台具体的措施和改革的时间表。如何在即将制订的《预算法实施细则》等相关法规中,对“省直管县”财政体制法律地位的确立和行政体制改革方面进行配套的制度完善上,还是一个较为慎重和漫长的过程。

    (二)行政与财政的管理体制不协调。按现行行政管理体制,市级政府、各部门仍在履行全市性的事权,而实行“省直管县”财政体制后,市级财权被限定在市区范围内,一些区域性的政策行动,由于市县财政的分离,在落实当中存在一些难以调和的体制性矛盾,如:省绩效考核均以市州为单位,县市相关工作,特别是涉及组织收入、投入经费等,市里推进难度很大;对一些跨县域的公共产品提供,包括交通、水利设施建设等,县级受财力限制无法提供,协调市县提供又缺乏必要的财税手段。

    (三)奖补制度和体制上解基数调整机制存在缺陷。一是省财政将社保资金转移支付纳入地方可用财力,导致人均财力虚高,影响了财力性转移支付补助资金的合理分配,如常德津市市每年影响的补助资金就达8038万元;二是体制改革时,确定收入基数与实际情况不符的情况未得到有效调整。从石门县实际来看,2009年电力、金融保险等省级下放税收绝大部分已在前10个月提前入库,直接造成省级收入超基数上划700多万元;三是老体制上解基数一直未得到调整。如津市市1985年确定的体制上解基数延续至今,每年仍需上解326万元,目前,绝大部分县已经没有老体制上解任务,上解基数有无继续存在的必要、如何进行统一补助和科学调整,一直未规范。

    (四)转移支付制度不够完善。现行的转移支付制度在很大程度上存在一定的随意性和盲目性,地方各级政府很大精力放在了“跑步前进”;专项转移支付占比过高和要求地方配套资金,既加大了地方财政压力,也不利于地方政府集中财力办大事、办急事。2013年,常德市各县级政府按上级要求需配套的专项资金均超过了当年公共预算收入总量,为此常常被逼采取空转或虚假配套等方式来应付检查。新《预算法》虽然提出了加大财力性转移支付力度,但对具体的比重、范围、方式都还未明确。

    (五)跨县域公共项目投入协调机制欠到位。为确保洞庭湖区水生态安全,常德市每年投入近2亿元用于整治关闭五小重金属企业、高污染企业,大幅度减少珍珠养殖,实施安全饮水工程等,取得了较好的效果,但与实际支出需求相比,仅仅依靠市县的财力投入远远不够,在生态功能区转移支付分配上,多的县市也只有1000多万元。如,安乡县境内共有临洪大堤410公里,占全省的八分之一,常年径流量占洞庭湖接纳洪水的三分之一,防汛治水负担沉重,但资金投入未形成流域内共同投入的有效机制,水利治理支出给县级财政带来了沉重压力。

    (六)税收收入的划分不尽合理。根据改革确定的基本原则,省内各个企业的主要税种均应实行分享,但实际操作过程中,常德市政府就没有分享到常德卷烟厂产生的增值税和企业所得税。目前常德市政府又按低于成本价提供1100亩用于烟厂异地扩建,投入数亿元支持厂区周边市政设施建设,常德既没有充分享受与投入相匹配的收益,也没有共享企业发展的成果。常德市2013年财政总收入占GDP的比重仅为7.42%,远低于全省同期13.5%的平均水平,形成常德财政收入状况与经济发展状况的不匹配。同时,常德市的省级税收基数相对较小,根据改革方案市县参与分享后只能得小头,省级财政参与分享后却获得较大收益,各县市既得财力与改革前相比有较大幅度下降。如2013年,省财政集中常德市9个区县营业税和增值税的增量部分都超过了1000万元。政策性减收后,市县两级政府保运转保发展的压力更大。

    对现行体制运行改革的几点建议

    (一)进一步明确各级政府的职责关系。按新《预算法》的要求,国家层面的财政体制、税收体制以及相配套的行政体制改革应进一步明确并及时到位。省级财政应从政策、资金以及管理体制上,更加激发县级经济发展的内在动力,为推进县域经济社会发展创造更为宽松的体制、机制和政策环境;市级财政要在大力发展城市经济,加快建设区域中心城市、增强辐射带动能力的基础上,继续履行市对县的帮扶职责;县级财政要充分利用良好的发展环境和条件,增强自主性和创造性,促进县域经济社会快速协调发展。

    (二)进一步完善转移支付制度。一是加大转移支付力度。提高财力性转移支付规模和比重,扩大受助对象,加大对增加财政收入的奖补力度;二是完善转移支付办法和测算标准。应充分考虑特定用途的收入、有规定投入比例的支出,以及收入结构不合理对收支缺口的影响;三是完善转移支付内容。增加对限制和禁止开发的粮棉油农业主产区的财政补偿性转移支付等;四是加强转移支付资金管理。应提前告知相对确定的财力性转移支付额度,完善资金绩效评价办法。这也是出台新《预算法》配套制度时应重点考虑的内容。

    (三)进一步畅通信息沟通渠道。一是建立县级财政信息监督渠道。建立和完善地方财政分析系统、国库集中支付系统、惠农补贴发放系统、国有资产管理系统等,并制定统一的标准,为资金结算与分配提供准确、完备的信息资料;二是提高资金分配信息透明度。及时通报各类转移性支付资金分配结果、分配因素的基础数据及分配原则,便于市县财政部门不断优化支出结构,加快预算执行进度;三是优化高效快捷的信息、政策互通方式,更多地利用网络通讯系统、电子公文传输系统等信息技术手段,提高管理效率。

    (四)进一步加大对粮食主产区的扶持力度。一是豁免粮食政策性亏损挂账。目前,常德市地方承担的政策性粮食债务挂账总额高达26.51亿元,市县财政每年需承担挂账贴息1.74亿元。上级财政应考虑到粮食主产区贡献大、收益低和成本高的特征,对政策性粮食债务挂账,予以全部豁免;二是合理制定地方粮食储备支出分担办法。目前,下达常德市地方粮食储备任务高达5万吨,上级财政应分类制定地方粮食储备规模标准,储备费用应由粮食主销区承担;三是取消粮食风险基金配套。常德市县两级财政预算每年需安排粮食风险基金、粮食直补资金配套支出就达3120万元。

    (五)进一步推进行政管理体制等配套改革。由于推行“省直管县”涉及到整个国家的体制问题,而财政工作从性质上来看是依附于行政体制的一种资源配置方式,上级对下级政府的考核也是包括财政等在内的综合考核,这就不可避免地造成行政体制和财政体制之间的摩擦、事权和财权之间的矛盾。因此,应该加快改进垂直部门管理,理顺机构设置,促进政府职能和工作方式转变,推进行政配套改革与财政改革的协调推进,为实现“省直管县”财政体制改革顺利实施提供行政体制保障。各级审计部门也应按照新《预算法》的规定,加强对本级政府决算草案的审计,结合审计结果,推进现行财政运行体制的不断完善。(刘丹)


    参考文献:

    [1]《中华人民共和国预算法》(十二届全国人大常委会第十次会议修正).

    [2]阎坤. 中国县乡财政体制研究[M]. 北京: 经济科学出版社,2006.

    [3] 马蔡琛 李璐. “省管县”体制下的县级政府预算管理研究.《经济纵横》. 2010年08期 .

    [4]“省直管县”改革:地方权力再分配.人民网--《时代经济周刊》.
    
    
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