预算法作为一个国家预算管理的基本法律，地位和作用不啻于国家财经领域管理的经济宪法，它的修订完善对国家政治、经济生活有着极为重要的影响。新预算法明确了我国现行政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算共同组成的基本格局，也给出了其相应的功能定位。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。据统计，2013年，公共财政预算收入占全部财政收入的59.36%，支出占63.94%。一般公共预算是我国现行预算体系中的主体版块，本次预算法修订的所做82处修改中，有79处不同程度的涉及一般公共预算，有13处直接寓指一般公共预算。财政审计是国家审计的永恒主题，公共预算审计又是财政审计的核心内容,结合新预算法相关条款的变化部分，公共预算审计应该关注的内容除以往财政收支审计中关注的常规问题外，还应着重关注以下三方面内容：

    一、关注预算约束

    新预算法的立法宗旨之一是“强化预算约束”，即强调预算法定程序的规范性和预算执行的严肃性。约束有外在约束和内在约束两种。预算的外在约束来自于人大及审计等机构对预算各环节监督审查程序的有效执行上，这种制度安排可以最大程度的降低部门过大的自由裁量权，压缩灰色利益寻租空间，有效增强预算约束力和严肃性。审计应高度关注预算约束的执行情况，具体包括以下两个方面：一是预算法定程序的规范性。主要关注是否存在未经法定程序擅自调整预算或者无预算支出的情况，检查预算调整方案有未报人大审批、方案获批后有无报上一级政府备案、政府债务有无向当地人大报批等程序性的问题；要关注地方政府报送的预算草案细化情况，检查本级一般公共预算支出的编制是否按规定要求细化到项或款级科目；还要检查地方政府在预算执行中有无擅自制定使财政收支发生增减变化的政策或措施。二是预算信息的公开透明。让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。预算本质上是一种财政分配权，除了接受人大以及审计监督外，预算还应自觉接受群众监督、舆论监督和媒体监督等社会主体的监督。这方面主要从检查财政部门有未按照预算法规定的内容、时间、范围和要求向社会公开有关信息，有无对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明等方面着手，同时还要特别关注应公开未公开事项的形成原因。
      预算的内在约束更多地体现在预算收支的依法合规操作方面，是一种内生于预算收支及管理全过程的自我约束机制。新预算法第十三条“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，相比修订前的内容，新条款表述更加强调必须以人大批准的预算为执行依据，更加强化预算执行的法定约束。这首先体现在预算支出的规范性。新预算法规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。审计应重点关注财政部门及有关单位在资金支出使用过程中是否存在不同预算科目、预算级次或者项目间的资金调剂使用，是否存在虚列支出、以拨作支，是否存在超范围支出或改变预算支出用途，是否存在套骗取财政资金或利益寻租行为等问题。其次，预算收入的规范性体现在征收环节的合法合规性。主要关注地方政府有无违规向预算收入征收部门和单位下达收入指标，检查执收部门是否存在多征、减征、免征、缓征预算收入或者擅自制定收费项目，有无人为调节收入进度，有无截留、占用或者挪用预算收入、是否及时足额上缴国库等方面的问题，还要关注一般公共预算年度执行中出现超收或短收时的相关处理情况。再者，关注政府收支行为的规范性。新预算法规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，即要求建立完全意义上的全口径预算，禁止存在游离于预算外的政府收支，杜绝任何形式的不规范收支行为。新预算法在立法宗旨中强调“规范政府收支行为”，具体而言有三个层面的含义，一是预算编制层面，要求各级财政部门严格按照政府收支分类来规范财政收支编制工作，注重各级政府间预算的制约性和协调性。二是收支管理层面，要求各级政府实行严格的“收支两条线”制度，从源头上杜绝小金库或账外账等“体外循环”现象的发生。三是收支执行方面。所有的收支项目都必须以批准的预算为执行依据，杜绝一切形式的乱摊派或乱收费等自定政策收入扩张行为，也不允许存在任何未列入预算项目的支出行为。

    二、关注专项转移支付

    专项转移支付在我国财政预算体系中仍发挥着不可替代的重要作用。2013年，中央专项转移支付支出18609.83亿元，占全部转移支付的43.30%，占公共预算支出的26.71%。我国专项转移支付制度主要是服务于实现国家特定的宏观调控目标。新预算法规定，按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。中央专项转移支付资金审计历来是国家审计的重点内容，是每年财政审计大格局的主要组成部分，也是弄清中央专项资金使用政策效果的直接渠道。因此，除一些常规问题外，审计还可以从专项转移支付生命周期的不同阶段来重点关注以下四点内容：一是设立依据是否充分。主要检查是否存在依据部门规章或通知设立的专项资金、是否存在个别市场竞争机制能够有效调节的事项却同时设立了专项转移支付。二是设立专项的可行性。专项转移支付一般对应于国家支持或扶持的特定事项，特别是对扶持特定产业发展的专项资金，审计应重点分析专项是否有助于培养经济潜在增长动力、优化经济结构或者释放市场活力，资金投向是否符合国家相关产业的发展规划，投入资金量是否能满足国家扶持产业的核心领域、关键环节和重要技术的需要等方面。三是存量资金的处理情况。主要检查相关部门或单位有无按照新预算法规定的要求盘活存量资金，比如连续两年未用完的结转资金有未作为结余资金管理，其上一年预算的结转结余资金有无按照相关规定进行办理。还要关注一般公共预算的结余资金是否及时补充到预算稳定调节基金中去。四是专项目标的实现情况。审计应关注专项的清理或整合情况。专项转移支付是有存在时限的，当其设计目标基本实现后，财政资金就应从该领域退出，进而转移到其他更需要扶持的领域中去。国家审计在专项转移支付的政策效果评估方面拥有举足轻重的话语权，可根据资金的使用效益、该领域的市场发育情况和存在的体制机制性问题等方面来判断专项的存续废止。

    三、关注政府债务

    新预算法将债务资金作为中央和地方政府一般公共预算资金的补充来源，但规定了严格的举债审批权限和管理流程。结合预算法中债务相关内容的变化，审计应着重关注以下三个方面：一是举债程序合法性。检查举借债务是否经国务院报全国人民代表大会或者全国人大常务委员会批准，债务余额是批准的限额之内，债务资金有无列入预算接受当地人大监督。二是债务使用的合规性。新预算法规定，中央政府债务的使用范围不再限于建设投资领域，但地方政府债务的投向范围仍是建设投资领域，且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。审计应关注债务资金的投向是否规范，有无存在挤占挪用的现象。三是债务举借方式的规范性。新预算法规定地方政府通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，且规定地方政府及其所属部门不得以前款规定以外的任何方式举借债务，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。审计应关注地方政府是否存在继续通过融资平台公司违规融资等其他变相举债行为和是否存在违规担保行为，还应检查举债方是否制定完备的债务偿还计划和稳定的偿还资金来源。值得一提的是，政府债务应与以往债务审计中提到的政府性债务区分开来，这里的政府债务是政府经过法定审批程序通过特定方式且负有直接偿还责任的债务。新预算法对政府债务的规定从政府与市场的角度厘清了政府与政府融资平台的边界，将二者由原先“父子”关系变成对等关系。未来政府举债只能发行政府债券，而政府投融资平台则成为按市场规律运作的市场主体。

    综上所述，新预算法的立法宗旨是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”，这表明了预算既是政府管理的手段，同时也是人大、审计和社会民众监督控制政府预算行为的平台，这从理念上实现了从管理法向控权法的转型，国家审计也应顺势而为、应变而动，紧紧围绕预算法的宗旨，密切关注新预算法中关于一般公共预算表述的变化部分，尤其是新增条款可能对审计关注点带来的影响，从体制机制完善角度促进尽快建立全面规范、公开透明的预算制度，推动国家治理体系现代化和服务我国经济新常态。（章争鸣）

【关闭】    【打印】