浅析财政公共资金绩效审计的体系建设
张楠（湖南省常德市审计局）
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出：“到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计”，由此可以看出，作为保障国家经济秩序良好运行的政府审计机关，开展财政公共资金绩效审计是其重要的职责。而美国联邦审计署用于绩效审计的工作量已占其工作总量的90%以上，并将公共资金绩效审计的内容扩展到了国家政策的安全性、可持续性和公平性等领域。
目前，我国审计机关的大量资源仍集中于财政财务收支审计领域，对公共资金绩效审计缺乏重视。但随着我国公共财政体制改革的深化，公共投资规模的不断扩大以及社会公众问责意识的日益增强，在现有条件下将业务重心由传统的财务审计向绩效审计转变，逐步提高绩效审计比重，积累绩效审计的知识、技能和经验，通过绩效审计促进提高资金使用效益、效果，将是我国政府审计的发展方向。如何确定财政公共资金绩效审计的目标、重点、评价标准和深化成果的利用，这也是我们政府审计机关应该研究的课题。
一、公共资金绩效审计目标的确定
确定审计目标是审计工作开展的起始点，也是审计项目的落脚点。审计目标的确定， 除受审计对象的制约外， 还取决于审计社会属性、审计基本职能和审计授权者或委托者对审计工作的要求。
与传统的财务收支审计项目不同，公共资金的绩效审计项目因审计事项的特性各异，审计广度和深度有所延伸，项目目标的确定也更加复杂。审计机关开展绩效审计，应该从项目组织实施过程、资金使用、实施效果等方面进行评价，促进提高项目经费预算编制水平，促进项目经费的使用效益；应以揭露反映体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题为目标。因此，公共资金绩效审计的目标应该是寻求提高公共资金绩效的途径并鼓励和帮助被审计单位采取有效的措施以改进和提升工作效能。
二、公共资金绩效审计重点的把握
由于负责管理和使用公共资金的政府部门职能各异、涉及部门多、资金分布散，再加上目前公共财政不健全、公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在，如何开展公共资金绩效性审计，从哪些部门、哪些领域或哪些资金着手进行审计较为困难，关键是要找准切入点。突出公共资金绩效审计的重点，可以从公共资金的资金运用与管理方面入手，重点关注资金投向，通过审查公共资金拨付使用情况，了解公共资金的运行情况。可以重点实施：
一是公共部门行政管理成本审计。通过审查与机关部门运行成本有关情况，最终通过部门决算审签和部门预算执行的审计，促进降低公共部门行政管理成本。
二是财政转移支付资金审计。重点审计转移支付是否规范、是否符合市场经济条件下公共财政支出的要求；转移支付数额确定依据是否科学；转移支付是否有严格明确的依据和规范的分配方法，特别是部分项目的论证是否充分。
三是专项资金审计。主要审查预算安排是否符合公共财政原则，资金拨付、使用及管理等各个环节是否存在资金截留、挤占、挪用或损失浪费等情况，同时，对专项资金的使用效果进行分析评价。
四是公共投资建设项目审计。公共投资建设项目具有资金量大、工期长、社会关注、领导关心等特点。我们应从效益角度，对项目前期决策、设计、投资估算、概算及预算编制等全过程审计，突出项目立项的科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本情况，
当然，公共资金绩效审计并不是孤立的审计方式和独立的审计内容，还要与财政审计、经济责任审计、固定资产投资和财务收支等审计方式结合，选择那些可能存在管理不善、损失浪费、效益低下情况的公共资金或项目来开展审计。促进决策科学化、程序规范化、操作透明化，减少投资决策失误，提高财政公共资金的使用效益。
三、实现公共资金绩效审计的“全覆盖”
今年初，李克强总理在听取审计署工作汇报时强调“加强依法审计，实行全覆盖监督，切实看住管好公共资金”。公共资金传递着国家关心百姓疾苦的正能量，是百姓创造小康生活的助力，一旦公共资金出现问题，不仅损害百姓的根本利益，还影响着百姓对政府的信心。公共资金涉及的对象众多、数据庞杂、范围广泛，要实现公共资金的全覆盖，除了加大人才培养力度、保证审计实施时间、完善项目监督管理外，更应该打破常规的手段和方式，创新理念和方法。
一是依靠合理安排人员，实现内容审计“全覆盖”。针对审计人员专业特点及审计工作重点、审计对象性质等，合理安排工作任务，努力使每一个审计组成为最佳组合，发挥最大潜能，保证审计内容的全面性、覆盖面和审计数据汇总的真实性、完整性。
二是依靠构建网络平台，实现数据审计“全覆盖”。审计人员可以基于互联网，借助现代信息技术，通过人机结合，对网络会计信息的合规性、可靠性和有效性以及其他网络来源的业务信息真实性、合法性进行远程审计，帮助审计人员在有限时间内对项目涉及的海量数据进行查找分析，实现公共资金数据的互联互通和资源共享。
三是依靠改进审计方式，实现过程审计“全覆盖”。可以提前介入，对被审计单位的立项审批、资金拨付、资金投入使用等全过程进行跟踪监管，以预防性和建设性为目的公共资金项目的开展。同时公共资金绩效审计项目开展应打破仅由审计人员实施的常规，聘请外部专家，或事务所、内审机构人员，有效补充审计人力资源，形成审计合力，查清查透资金流向的各单位部门及项目实际情况。
四、完善公共资金绩效审计评价体系
建立科学、合理的绩效评价机制，是有效开展绩效评价活动的前提，而审计标准则是实施专项资金绩效审计的基础。目前，我国对企业的绩效审计已有了一定的评价系统，如《国有资本金效绩评价规则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等。但是，对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。但我们可以在实践中摸索，分门别类的编制和完善全部专项资金个性化的绩效审计评价指标，把粗放零散的考核，逐步转变为可量化的、机制化的政府绩效评价体系。
由于公共资金绩效审计的对象较多，制定评价标准有一定难度，当前可以考虑从以下几个方面考虑设定评价标准：一是以国家现行的政策制度、法律法规为标准；二是参照有关机构和行业的专业标准；三是以人们普遍认知或约定的标准为参考；四是审计人员经过审计分析与职业判断得出的经验对比。此外，对审计中遇到的评价标准问题，还应处理好四个关系：系全局与局部的关系、短期与长远的关系、经济效益与社会效益的关系、发展需求与生态文明的关系。
五、提高公共资金绩效审计结果的利用效果
公共绩效审计突出政府性资金的绩效性，但是由于目前的政府运作体制造成公共资金的投入，在短时间内是无法产生效益或无法达到一定的社会目标，审计手段的有限性，审计人员知识的局限性，要提出切实可行的审计意见或建议也有一定的难度，往往造成对效果、效率、效益性的评价存在偏差，审计成果难以在短时间内充分体现。而审计成果利用是审计工作的核心，是审计实施全过程最终结果的体现，主要表现为审计机关向党委政府或被审计单位报送的审计决定书、移送处理书、审计要请、专题调研报告以及通过媒体向外发布的公告、信息等。审计部门在公共资金绩效审计过程中，利用审计调查所掌握的数据，通过细致的分析，对公共资金的经济性、效率性、效果性作出科学、合理的审计评价，并据此提出针对性的建议，必将有利于问题的解决，化解审计对象众多矛盾，消除审计监督空白，向社会披露经济领域中的一些违法违纪问题，引起各方面关注，形成强大的舆论监督和社会监督，促进这些问题的及时全面解决。（张楠）
参考文献：
［1］《审计署2008至2012年审计工作发展规划》.
［2］邢俊芳.效益审计中国模式探索[m].中国财政经济出版社，2005.
［3］吕勇勤.浅谈公共资金绩效审计难点及对策.审计署网站.
目前，我国审计机关的大量资源仍集中于财政财务收支审计领域，对公共资金绩效审计缺乏重视。但随着我国公共财政体制改革的深化，公共投资规模的不断扩大以及社会公众问责意识的日益增强，在现有条件下将业务重心由传统的财务审计向绩效审计转变，逐步提高绩效审计比重，积累绩效审计的知识、技能和经验，通过绩效审计促进提高资金使用效益、效果，将是我国政府审计的发展方向。如何确定财政公共资金绩效审计的目标、重点、评价标准和深化成果的利用，这也是我们政府审计机关应该研究的课题。
一、公共资金绩效审计目标的确定
确定审计目标是审计工作开展的起始点，也是审计项目的落脚点。审计目标的确定， 除受审计对象的制约外， 还取决于审计社会属性、审计基本职能和审计授权者或委托者对审计工作的要求。
与传统的财务收支审计项目不同，公共资金的绩效审计项目因审计事项的特性各异，审计广度和深度有所延伸，项目目标的确定也更加复杂。审计机关开展绩效审计，应该从项目组织实施过程、资金使用、实施效果等方面进行评价，促进提高项目经费预算编制水平，促进项目经费的使用效益；应以揭露反映体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题为目标。因此，公共资金绩效审计的目标应该是寻求提高公共资金绩效的途径并鼓励和帮助被审计单位采取有效的措施以改进和提升工作效能。
二、公共资金绩效审计重点的把握
由于负责管理和使用公共资金的政府部门职能各异、涉及部门多、资金分布散，再加上目前公共财政不健全、公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在，如何开展公共资金绩效性审计，从哪些部门、哪些领域或哪些资金着手进行审计较为困难，关键是要找准切入点。突出公共资金绩效审计的重点，可以从公共资金的资金运用与管理方面入手，重点关注资金投向，通过审查公共资金拨付使用情况，了解公共资金的运行情况。可以重点实施：
一是公共部门行政管理成本审计。通过审查与机关部门运行成本有关情况，最终通过部门决算审签和部门预算执行的审计，促进降低公共部门行政管理成本。
二是财政转移支付资金审计。重点审计转移支付是否规范、是否符合市场经济条件下公共财政支出的要求；转移支付数额确定依据是否科学；转移支付是否有严格明确的依据和规范的分配方法，特别是部分项目的论证是否充分。
三是专项资金审计。主要审查预算安排是否符合公共财政原则，资金拨付、使用及管理等各个环节是否存在资金截留、挤占、挪用或损失浪费等情况，同时，对专项资金的使用效果进行分析评价。
四是公共投资建设项目审计。公共投资建设项目具有资金量大、工期长、社会关注、领导关心等特点。我们应从效益角度，对项目前期决策、设计、投资估算、概算及预算编制等全过程审计，突出项目立项的科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本情况，
当然，公共资金绩效审计并不是孤立的审计方式和独立的审计内容，还要与财政审计、经济责任审计、固定资产投资和财务收支等审计方式结合，选择那些可能存在管理不善、损失浪费、效益低下情况的公共资金或项目来开展审计。促进决策科学化、程序规范化、操作透明化，减少投资决策失误，提高财政公共资金的使用效益。
三、实现公共资金绩效审计的“全覆盖”
今年初，李克强总理在听取审计署工作汇报时强调“加强依法审计，实行全覆盖监督，切实看住管好公共资金”。公共资金传递着国家关心百姓疾苦的正能量，是百姓创造小康生活的助力，一旦公共资金出现问题，不仅损害百姓的根本利益，还影响着百姓对政府的信心。公共资金涉及的对象众多、数据庞杂、范围广泛，要实现公共资金的全覆盖，除了加大人才培养力度、保证审计实施时间、完善项目监督管理外，更应该打破常规的手段和方式，创新理念和方法。
一是依靠合理安排人员，实现内容审计“全覆盖”。针对审计人员专业特点及审计工作重点、审计对象性质等，合理安排工作任务，努力使每一个审计组成为最佳组合，发挥最大潜能，保证审计内容的全面性、覆盖面和审计数据汇总的真实性、完整性。
二是依靠构建网络平台，实现数据审计“全覆盖”。审计人员可以基于互联网，借助现代信息技术，通过人机结合，对网络会计信息的合规性、可靠性和有效性以及其他网络来源的业务信息真实性、合法性进行远程审计，帮助审计人员在有限时间内对项目涉及的海量数据进行查找分析，实现公共资金数据的互联互通和资源共享。
三是依靠改进审计方式，实现过程审计“全覆盖”。可以提前介入，对被审计单位的立项审批、资金拨付、资金投入使用等全过程进行跟踪监管，以预防性和建设性为目的公共资金项目的开展。同时公共资金绩效审计项目开展应打破仅由审计人员实施的常规，聘请外部专家，或事务所、内审机构人员，有效补充审计人力资源，形成审计合力，查清查透资金流向的各单位部门及项目实际情况。
四、完善公共资金绩效审计评价体系
建立科学、合理的绩效评价机制，是有效开展绩效评价活动的前提，而审计标准则是实施专项资金绩效审计的基础。目前，我国对企业的绩效审计已有了一定的评价系统，如《国有资本金效绩评价规则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等。但是，对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。但我们可以在实践中摸索，分门别类的编制和完善全部专项资金个性化的绩效审计评价指标，把粗放零散的考核，逐步转变为可量化的、机制化的政府绩效评价体系。
由于公共资金绩效审计的对象较多，制定评价标准有一定难度，当前可以考虑从以下几个方面考虑设定评价标准：一是以国家现行的政策制度、法律法规为标准；二是参照有关机构和行业的专业标准；三是以人们普遍认知或约定的标准为参考；四是审计人员经过审计分析与职业判断得出的经验对比。此外，对审计中遇到的评价标准问题，还应处理好四个关系：系全局与局部的关系、短期与长远的关系、经济效益与社会效益的关系、发展需求与生态文明的关系。
五、提高公共资金绩效审计结果的利用效果
公共绩效审计突出政府性资金的绩效性，但是由于目前的政府运作体制造成公共资金的投入，在短时间内是无法产生效益或无法达到一定的社会目标，审计手段的有限性，审计人员知识的局限性，要提出切实可行的审计意见或建议也有一定的难度，往往造成对效果、效率、效益性的评价存在偏差，审计成果难以在短时间内充分体现。而审计成果利用是审计工作的核心，是审计实施全过程最终结果的体现，主要表现为审计机关向党委政府或被审计单位报送的审计决定书、移送处理书、审计要请、专题调研报告以及通过媒体向外发布的公告、信息等。审计部门在公共资金绩效审计过程中，利用审计调查所掌握的数据，通过细致的分析，对公共资金的经济性、效率性、效果性作出科学、合理的审计评价，并据此提出针对性的建议，必将有利于问题的解决，化解审计对象众多矛盾，消除审计监督空白，向社会披露经济领域中的一些违法违纪问题，引起各方面关注，形成强大的舆论监督和社会监督，促进这些问题的及时全面解决。（张楠）
参考文献：
［1］《审计署2008至2012年审计工作发展规划》.
［2］邢俊芳.效益审计中国模式探索[m].中国财政经济出版社，2005.
［3］吕勇勤.浅谈公共资金绩效审计难点及对策.审计署网站.
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