浅议地方党政主要领导干部经济责任同步审计的必然性及重大意义
张丰明（河南省三门峡市审计局）
2014年7月27日颁布实施的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发[2014]102号）（以下简称实施细则）第52条明确指出：“对地方党委与政府的主要领导干部、党政工作部门、高等院校等单位的党委与行政主要领导干部，企业法定代表人与不担任法定代表人的董事长、总经理、党委书记等企业主要负责人的经济责任审计，可以同步组织实施，分别认定责任，分别出具审计报告和审计结果报告”。那么，为什么要开展地方党政主要领导干部经济责任同步审计，同步审计有什么意义和作用，笔者仅对此作一些粗浅探讨，以求抛砖引玉，共同提高。
一、地方党政领导干部经济责任同步审计产生的客观必然性
（一）中国特色的政治体制要求党政领导干部经济责任审计应同步进行
我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，共产党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，党委既要支持人大、政府、政协、司法机关和人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，又要发挥这些组织中党组的领导核心作用，保证党的路线、方针、政策的贯彻落实。各级政府在各级党委领导下依法行使行政职能，执行党委确定的大政方针，根据党委确定的宏观经济发展蓝图制定具体的实施规划和计划。这种政治体制决定了各级党委与政府之间既有分工又要协作，在进行党政主要领导干部经济责任审计时，也应同步进行。
（二）以经济建设为中心要求党政领导干部经济责任审计应同步进行
社会主义的根本任务是发展生产力，党和国家工作的重点是经济建设，这是对我国社会主义建设经验教训和社会主要矛盾进行科学分析得出的重要结论。十一届三中全会以来，党中央明确提出全党工作中心要向经济建设转移，实行改革开放，开辟了社会主义发展的新时期。在这一时期全党就是要以经济建设为中心，紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务，带领人民聚精会神搞建设，一心一意谋发展，发展经济已经成为各级党委和政府共同的工作目标，这一共同的工作目标决定了地方党委、政府主要领导干部经济责任审计应同步进行。
（三）科学合理界定责任要求党政领导干部经济责任审计应同步进行
《中华人民共和国公务员法》、《中国共产党党内监督条例（试行） 》和《关于实行党风廉政建设责任制的规定》从不同层面提出对党政领导干部进行监督和责任追究。实行经济责任审计，能够查清被审计领导干部在履行职责期间存在的主要问题，分清他们所应承担的经济责任，为有关部门管理使用领导干部提供重要依据，特别是通过党政领导干部同步审计，有利于区分他们各自应当承担的责任。避免党委和政府主要负责人之间的相互推诿、互不承认，使责任追究无从下手，责任主体难以认定。
（四）提高审计效率要求党政领导干部经济责任审计应同步进行
由于地方党委、政府是在同一地域实现发展经济、管理社会职能的，他们所管理支配的人力、财力和物质资源是共同的，从宏观经济角度看，审计的客体范围也是共同的，因此通过同步审计可大大减少分别审计时的重复劳动，只需审计一次就可以实现对两位相对人的监督， 不但降低了审计成本，还提高了审计工作效率。
（五）现阶段经济责任审计的现状要求党政领导干部审计应同步进行
现阶段对地方政府主要领导进行审计而没有同步开展对党委领导的审计，使得经济责任审计监督的“公平性”和警示作用未能最大化的体现。由于各级政府都是在党的领导下开展工作的，尤其是一个地方发展的思路、重大决策等基本都是由党委会形成的，作为执政党，尽管民主集中制、集体负责制是我党重要的组织和工作原则，但毋庸置疑，党委主要领导在各地的决策中处于首要位置，其往往是党委会的最终拍板者，承担着当地经济社会发展的重大方针、思路的最终决策人的角色。因此，缺乏对党委主要领导经济责任审计是不完全的。同时，尽管按照惯例行政首长一般都担任党委副职，但相对党委主要领导而言仍处于从属地位，只审行政首长不审党委主要领导，很多问题尤其是党委会层面决策产生的问题的责任就难以落实。经济责任审计对权力的制约作用就很难发挥。
干部的监督管理应当包括组织监督、纪律监督和经济监督。组织人事、纪检监察和审计部门有着各自职责特点，三者合理分工、密切配合，才能完成监督管理的任务。尤其是在当前以经济建设为中心，加快转变经济发展方式的过程中，经济监督日益彰显其在干部监督管理中的重要地位，更要求在对行政首长开展经济责任审计的同时需对党委主要领导开展同步审计，以共同完成干部监督管理的任务。
二、地方党政领导干部经济责任同步审计的重要意义
地方党政主要领导干部共同担负着一个地区经济社会发展的责任，他们是一个不能完全分离的整体，在同一时期内也分别代表党委和行政行使权力，既有分工，也有合作。其责任具有关联性和不可区分性。党政主要领导干部经济责任同步审计对全面科学评价领导干部、客观界定责任、节约审计资源具有重要意义。
（一）经济责任同步审计有利于全面评价经济责任履行情况
现行体制下，党委和行政主要领导是一个地区、单位、部门的经济社会发展或事业发展的同一个决策层，是调控大局、驾驭全局的重要战略节点。党委书记与行政首长之间是领导与被领导、部署与实施、合力推进经济社会和事业发展的集合体。根据“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”、“书记决策、行政首长执行”的现行党委和政府分工的原则，党委书记从职责上，对执政方向负有领导责任；对经济活动中负有决策责任；对政府工作负有督查评判责任。而行政首长，是在党委的领导下，将党委的决策付诸实施。行政首长对经济工作具有决策权、管理权、政策执行权和监督权。经济责任同步审计尊重了党政工作发展具有内在联系性的客观事实。填补了对党委书记“上级监督不了、同级不愿监督，下级不敢监督”的漏洞。
一些地方的审计机关探索进行了同步审计，实践证明，同步审计的实施，不仅能增强党政主要领导干部经济责任审计的完整性和公平性，客观反映党政主要领导干部对审计发现问题各自应负的责任，避免党政主要领导干部责任不清、相互推诿的弊端，更能发挥经济责任审计对权力的制约和监督作用，有利于促进党政主要领导干部团结合作，共谋发展方略，促进地方经济健康发展。同时也能节约审计资源，提高审计效能，在一定程度上缓解审计任务重和审计力量不足的矛盾。
（二）经济责任同步审计有利于建立权责对等的制约和监督机制
按管理学的理论，权力和责任是统一的，有多大的权力就有多大的责任。经济责任同步审计主要围绕“权”字，弄清权与责，权与人，权与事的问题。分清“责”字，即用了权，是否负起了责任，明确权在哪里，责任就在哪里。使得审计不再单纯将两者的责任进行简单的划分，两者的职责不再孤立地看待。对待一个问题，以其所负的各项经济责任为主线，对权力运行的各个环节进行综合评判。从最高决策权的党委去思考，从行政首长管理情况去分析，从职能部门和单位的实施情况去查找，有利于清晰界定责任，建立权责对等的制约和监督机制，提升经济责任审计结果的质量。
一、地方党政领导干部经济责任同步审计产生的客观必然性
（一）中国特色的政治体制要求党政领导干部经济责任审计应同步进行
我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，共产党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，党委既要支持人大、政府、政协、司法机关和人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，又要发挥这些组织中党组的领导核心作用，保证党的路线、方针、政策的贯彻落实。各级政府在各级党委领导下依法行使行政职能，执行党委确定的大政方针，根据党委确定的宏观经济发展蓝图制定具体的实施规划和计划。这种政治体制决定了各级党委与政府之间既有分工又要协作，在进行党政主要领导干部经济责任审计时，也应同步进行。
（二）以经济建设为中心要求党政领导干部经济责任审计应同步进行
社会主义的根本任务是发展生产力，党和国家工作的重点是经济建设，这是对我国社会主义建设经验教训和社会主要矛盾进行科学分析得出的重要结论。十一届三中全会以来，党中央明确提出全党工作中心要向经济建设转移，实行改革开放，开辟了社会主义发展的新时期。在这一时期全党就是要以经济建设为中心，紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务，带领人民聚精会神搞建设，一心一意谋发展，发展经济已经成为各级党委和政府共同的工作目标，这一共同的工作目标决定了地方党委、政府主要领导干部经济责任审计应同步进行。
（三）科学合理界定责任要求党政领导干部经济责任审计应同步进行
《中华人民共和国公务员法》、《中国共产党党内监督条例（试行） 》和《关于实行党风廉政建设责任制的规定》从不同层面提出对党政领导干部进行监督和责任追究。实行经济责任审计，能够查清被审计领导干部在履行职责期间存在的主要问题，分清他们所应承担的经济责任，为有关部门管理使用领导干部提供重要依据，特别是通过党政领导干部同步审计，有利于区分他们各自应当承担的责任。避免党委和政府主要负责人之间的相互推诿、互不承认，使责任追究无从下手，责任主体难以认定。
（四）提高审计效率要求党政领导干部经济责任审计应同步进行
由于地方党委、政府是在同一地域实现发展经济、管理社会职能的，他们所管理支配的人力、财力和物质资源是共同的，从宏观经济角度看，审计的客体范围也是共同的，因此通过同步审计可大大减少分别审计时的重复劳动，只需审计一次就可以实现对两位相对人的监督， 不但降低了审计成本，还提高了审计工作效率。
（五）现阶段经济责任审计的现状要求党政领导干部审计应同步进行
现阶段对地方政府主要领导进行审计而没有同步开展对党委领导的审计，使得经济责任审计监督的“公平性”和警示作用未能最大化的体现。由于各级政府都是在党的领导下开展工作的，尤其是一个地方发展的思路、重大决策等基本都是由党委会形成的，作为执政党，尽管民主集中制、集体负责制是我党重要的组织和工作原则，但毋庸置疑，党委主要领导在各地的决策中处于首要位置，其往往是党委会的最终拍板者，承担着当地经济社会发展的重大方针、思路的最终决策人的角色。因此，缺乏对党委主要领导经济责任审计是不完全的。同时，尽管按照惯例行政首长一般都担任党委副职，但相对党委主要领导而言仍处于从属地位，只审行政首长不审党委主要领导，很多问题尤其是党委会层面决策产生的问题的责任就难以落实。经济责任审计对权力的制约作用就很难发挥。
干部的监督管理应当包括组织监督、纪律监督和经济监督。组织人事、纪检监察和审计部门有着各自职责特点，三者合理分工、密切配合，才能完成监督管理的任务。尤其是在当前以经济建设为中心，加快转变经济发展方式的过程中，经济监督日益彰显其在干部监督管理中的重要地位，更要求在对行政首长开展经济责任审计的同时需对党委主要领导开展同步审计，以共同完成干部监督管理的任务。
二、地方党政领导干部经济责任同步审计的重要意义
地方党政主要领导干部共同担负着一个地区经济社会发展的责任，他们是一个不能完全分离的整体，在同一时期内也分别代表党委和行政行使权力，既有分工，也有合作。其责任具有关联性和不可区分性。党政主要领导干部经济责任同步审计对全面科学评价领导干部、客观界定责任、节约审计资源具有重要意义。
（一）经济责任同步审计有利于全面评价经济责任履行情况
现行体制下，党委和行政主要领导是一个地区、单位、部门的经济社会发展或事业发展的同一个决策层，是调控大局、驾驭全局的重要战略节点。党委书记与行政首长之间是领导与被领导、部署与实施、合力推进经济社会和事业发展的集合体。根据“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”、“书记决策、行政首长执行”的现行党委和政府分工的原则，党委书记从职责上，对执政方向负有领导责任；对经济活动中负有决策责任；对政府工作负有督查评判责任。而行政首长，是在党委的领导下，将党委的决策付诸实施。行政首长对经济工作具有决策权、管理权、政策执行权和监督权。经济责任同步审计尊重了党政工作发展具有内在联系性的客观事实。填补了对党委书记“上级监督不了、同级不愿监督，下级不敢监督”的漏洞。
一些地方的审计机关探索进行了同步审计，实践证明，同步审计的实施，不仅能增强党政主要领导干部经济责任审计的完整性和公平性，客观反映党政主要领导干部对审计发现问题各自应负的责任，避免党政主要领导干部责任不清、相互推诿的弊端，更能发挥经济责任审计对权力的制约和监督作用，有利于促进党政主要领导干部团结合作，共谋发展方略，促进地方经济健康发展。同时也能节约审计资源，提高审计效能，在一定程度上缓解审计任务重和审计力量不足的矛盾。
（二）经济责任同步审计有利于建立权责对等的制约和监督机制
按管理学的理论，权力和责任是统一的，有多大的权力就有多大的责任。经济责任同步审计主要围绕“权”字，弄清权与责，权与人，权与事的问题。分清“责”字，即用了权，是否负起了责任，明确权在哪里，责任就在哪里。使得审计不再单纯将两者的责任进行简单的划分，两者的职责不再孤立地看待。对待一个问题，以其所负的各项经济责任为主线，对权力运行的各个环节进行综合评判。从最高决策权的党委去思考，从行政首长管理情况去分析，从职能部门和单位的实施情况去查找，有利于清晰界定责任，建立权责对等的制约和监督机制，提升经济责任审计结果的质量。
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