自然资源资产责任审计的探索和启示——以福建两市试点为例
叶晓钢(福建省审计厅)
【发布时间:2015年01月06日】
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    自然资源资产离任审计是中央加强生态文明建设的一项重要举措,也是中国特色社会主义审计制度的一项重大创新。福建省审计机关积极探索,稳妥推进,迈出了自然资源资产责任审计的第一步。

    试点审计通过审查政府下达的相关自然资源资产和环境考核的责任目标、约束性指标、控制目标等情况、省政府制定的相关自然资源资产的总体规划、功能区划的实施情况,政府制定出台的各项自然资源资产保护政策的落实情况,自然资源资产的管理情况,相关资金的使用情况等,评价领导干部任职期间履行自然资源资产和生态环境保护的责任。

    自然资源资产责任审计试点项目概况

    福建省审计厅结合本省实际,积极部署开展试点审计工作,选择F市(地级市)和W市(县级市)两市的经济责任审计项目结合开展自然资源资产责任审计。

    F市湿地资源丰富,水资源总量充沛,近年来积极推进生态市建设,完善制度建设,加大资金投入,加强规范管理,经济社会发展和生态文明建设都取得了巨大成就。但审计也发现, F市湿地资源保护不当,功能呈现退化;水资源管理模式粗放,防渗漏能力差,部分县区使用效率不高;建设项目过度使用林地、砂石资源;废弃物处置能力不足造成积压,存在环境安全隐患;化学需氧量浓度消减量低于全省平均水平;近岸海域水质低于功能区的水质要求。

    W市1999年被联合国教科文组织列入《世界文化与自然遗产名录》,旅游资源非常丰富,还有得天独厚的自然生态资源。W市政府抓住“申遗”成功的契机,十多年来不断加强自然资源和生态环境的保护和管理,生态文明建设迈上了新的台阶,已通过了国家级生态市省级验收。但审计也发现W市旅游资源分别由市政府、省林业主管部门、省文化主管部门等分块管理;部分旅游设施规划不当,破坏了原始地貌和自然景观;污水处理厂进水量低于设计的日处理规模,没有发挥污水厂应有的清洁减排效益;部分已被市政府要求淘汰关停的燃料煤消耗大的企业仍在违规生产;畜禽养殖整治不到位,部分禁养区内仍有违规养殖;部分水库、溪流非法采砂问题严重,造成道路沉降、周边山体崩塌等。

    在两个地方的试点审计中,福建省审计机关首次尝试了对领导干部履行自然资源资产管理和环境保护责任的审计和评价,审计的范围、内容都有所突破,审计的方法、方式也有所创新,使审计机关的监督职能在保护自然资源与生态环境、建设生态文明中发挥了新的功能作用,以实际行动落实中央全面深化改革决定中提出的关于开展自然资源资产审计的规定要求。试点审计取得了一定的成效,也摸索了一定的经验,为今后进一步探索、规范和完善自然资源资产审计奠定了基础。

    自然资源资产责任审计试点项目启示

    选准目标,体现特色。各个地方的自然条件和地理环境都不同,资产、资源种类也很多,如果全部都审计,显然是不可能的,因此在审计时,要对当地的资产、资源进行适当的分析、筛选,选择几项对当地影响较大、经济依赖程度高或具有显著特色的资产、资源进行审计。在F市审计中,重点关注湿地资源、水资源的审计,在W市审计中,重点关注旅游资源的审计,揭示这几项主要资产、资源在开发利用、保护、补偿、管理及相关政策执行中存在的问题,提出审计整改和完善建议,这种有侧重、有针对性的审计,比起漫无目标的资产、资源审计,可以提高审计的成果成效,也提升自然资源资产责任审计的价值和意义。

    量力而行,逐步完善。目前我国自然资源资产核算体系尚未建立,自然资源资产负债表也未编制,因此全面开展自然资源资产责任审计的条件还不成熟。许多资源资产深藏地下,有些流动性很大,很多自然资源资产也没有价值、价格评估标准,权属确定、质量确认也不健全,如F市审计中,湿地资源的价值就无法评估,在W市审计中,旅游资源的价值也无法确认。所以在现阶段审计中,能审计的就审计,不能审计的就不要太纠结。审计机关应在审计实践中不断探索,总结经验教训,逐步规范和完善自然资源资产责任审计的内容、方法、程序和评价体系等。

    抓住主线,突出重点。国家在自然资源资产管理和环境保护方面,制定了一些重要的资产保障基线、资源开发上线、功能保障下线、生态保护红线、环境安全底线等等,这些“线”都是国家进行相关管理、控制、考核的依据和标准,如耕地保护红线、矿产开采限额、湿地保护面积、林地保有量、森林覆盖率和蓄积量约束性增长指标、森林采伐限额、水资源管理红线、污染总量减排、城市污水处理率、垃圾无害化处理率、节能降耗硬性指标等等,审计人员紧紧抓住这些主线开展审计,就牵住了自然资源资产责任审计的“牛鼻子”。

    创新思维,应对变局。自然资源资产责任审计是一个制度和实践上的创新之举,与我们以往的审计工作有很多不同之处,以往审计主要审查会计账本、报表、凭证以及合同、协议、会议纪要等,而自然资源资产责任审计没有账本、没有报表没有凭证,审查的是自然资源管理、生态平衡、污染防治、环境保护等非财务领域的内容,传统的审计思维方式、方法、手段无法满足自然资源资产责任审计的需要,因此,审计人员要创新思维,了解自然资源资产开发利用、保护管理的知识和国家的相关政策,掌握其审计的方法和技术。审计机关也要加强审计人员自然资源资产审计业务的培训,提高审计人员的专业素质和审计能力,调整审计机关的人员结构和知识结构,履行好自然资源资产责任审计的职责,推进生态文明建设。

    建立协调配合机制。自然资源资产责任审计不仅仅是审计机关一个部门的工作,审计机关应与纪检、组织、国土、水利、林业、海洋、环境保护等部门建立领导干部自然资源资产责任审计工作协调机制,建立联席会议制度,加强信息交流与沟通,协调工作安排,研究审计成果利用,加强各部门配合审计、联合审计的工作,探讨建立生态环境损害责任终身追究制度等。

    充分利用外部成果。在自然资源资产责任审计中,会涉及到许多专业技术、行业指标、监测数据、达标认定等,这些方面都是审计人员的“短板”,无法自己获取审计证据,但也不能简单地依赖被审计对象提供。一方面审计人员可以从政府有关部门或上级主管部门的考核、检查、通报、评比结果中获取需要的证据;另一方面也可以从一些政府部门的公报中获取证据,如各地的《环境状况公报》、《水资源公报》等。在F市审计中,审计人员在审计湿地资源时,引用了省林业部门的数据资料,揭示了F市由于湿地资源保护不当,生态环境受到破坏,造成珍稀鸟类种群数量下降、红树林等湿地野生动植物生存空间受到影响等问题;在反映部分县区水资源使用效率不高问题时,引用了《福建省水资源公报》的相关数据。此外,在审计中也可以聘请相关领域的外部专家参加审计,以获取专业技术方面的支持,如W市在审计中,就聘请了一位环保专家参加审计组的审计工作。

    注重运用信息技术。自然资源资产责任审计涉及多个资产、资源管理部门,每个部门都有庞大的数据库,许多部门还有“在线管理系统”、“在线监测系统”等,信息量、数据量都非常大,如果依靠审计人员人工收集、分析,则难度都较大,也不完整,而采用计算机技术可以较完整地收集信息、调用数据,并搭建数据分析平台进行分析,通过部门的“在线系统”,审计人员还可以实现对资源资产数据的动态审计监测,从而大大提高审计效率和工作质量。所以自然资源资产责任审计要大力推广计算机审计技术的应用。(叶晓钢)
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