浅议城乡建设用地增减挂钩项目审计的内容与主要方法
陈昌满（江苏省盐城市阜宁县审计局）
城乡建设用地增减挂钩项目（简称“挂钩项目”）主要是依据农村建设用地整体规划和项目区规划等，通过对项目区内村庄的撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行复垦利用，将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标。其核心是政府通过村庄整治和村民集中居住，把腾挪出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地，其涉及农村土地资源的集约利用，拆迁、安置、复耕资金的规范使用和安置政策的有效落实，直接关系到人民群众的安全，关系到地区经济社会的和谐发展。本文结合挂钩项目审计的具体情况，对挂钩项目审计的内容和主要方法谈点认识。
挂钩项目审计的内容
执行国家政策情况。全面了解挂钩项目实施和相关部门执行国家挂钩政策情况，关注各级政府在挂钩项目管理中出台了哪些政策措施和取得了哪些成效。分析了解该项工作开展以来存在的困难、采取的措施及获得的经验教训，发现项目实施中存在的体制机制制度问题。
项目资金的筹集、拨付、管理和使用情况。摸清挂钩项目的资金来源及构成，了解各级政府对项目的投入情况，项目单位建设资金筹集情况。重点调查项目资金是否足额拨付，是否产生预期的经济效益。审查项目资金使用情况是否公开、透明，检查有关单位、乡镇、行政村资金管理是否规范，是否落实项目资金专账管理、独立核算、专款专用、封闭运作等有关规定，资金的管理是否执行财经制度，项目开支是否合理、合法等。规范财政资金的管理，查处利用项目建设、材料采购等便利贪污、挪用、套取项目资金等违法违规问题。
挂钩指标的申报、实施及验收情况。通过对项目建设程序的审查，关注项目建设是否按规定办理相关用地和建房手续，项目规划是否合理，项目建设、材料采购是否进行招投标，手续是否完备，是否按照“先安置后拆旧、先拆旧后使用”的原则实施等。挂钩项目是否按规定的时间、数量、质量完成，检查有无未按审批指标实施项目，已竣工项目是否按规定程序和标准进行验收，复垦土地是否达到规定的要求等问题。评价挂钩项目是否达到增加耕地面积、提高耕地质量的目标。
拆迁群众安置、补偿情况。拆迁、安置问题是目前社会关注的焦点问题，因此，审计要重点关注项目区的拆旧、安置工作，检查拆迁补偿、住房安置是否公开、透明，是否履行了复核、公示等规定程序，分析了解补偿、安置方案是否合理，是否得到执行，是否存在“被拆迁”和“被上楼”等问题，关注补偿资金是否及时、足额到位，是否存在以拆迁、安置为名乱收费的问题，了解村民对挂钩安置方案的满意程度，切实维护群众利益。
挂钩项目实施效益情况。在全面掌握挂钩项目总体状况的基础上，从项目资金的管理利用、耕地面积和质量是否有效增加、拆迁农民是否满意等方面，全面分析挂钩项目所产生的经济效益和社会效益，以保护耕地、保障农民权益为出发点，实现改善农村生产生活条件、优化用地结构和集约用地的目标。
挂钩项目审计的主要方法
围绕“三条主线”。围绕财政资金的筹集、拨付和利用情况，关注项目资金使用的规范性。从财政部门对项目资金的筹集、拨付入手，检查资金的到位情况，对项目资金的来源、拨付渠道逐级核对，发现并纠正挤占、挪用、截留、滞留项目资金等问题并分析原因。由于项目单位众多，可抽查部分项目实施单位，核实项目预算编制的合理性，包括定额的套用，取费的标准，特别是协商价格以及材料价格是否符合当时的市场公允价格，同时检查施工合同与预算、招标文件的逻辑关系以及关联性；核实隐蔽工程记录的完整性和真实性，有无相关单位和管理人员多方签名认可，包括变更项目程序上的合法性，有无相关部门的批示意见等手续；关注工程结算的资料，包括中介组织审核结论，必要时采取现场核实工程量等方法，核实结算与合同约定的工作内容是否一致，特别是对增加的工程量是否有完备的认定等。要重点审查项目资金的支付手续、票据和结算资料是否真实、合规，看有无采取虚开或重复报销原始票据、虚列工程支出、高估冒算等方式，实施虚报冒领等违法违规行为。
围绕土地挂钩指标完成状况，分析挂钩项目实施的土地效益。查阅挂钩项目的有关审批台账、卷宗，对照政府在挂钩方面出台的政策、规定，审查项目立项以及实施方案的可行情况，包括项目选址是否符合城乡规划，项目立项依据是否充分，报批程序是否合规，对已批复和立项项目，有无擅自调整和改变项目计划的问题，以及调整和改变的原因。特别要关注实施方案的科学性、合理性，必要时可请相关专业人士进行评估。审查项目中的住房建设，土地复垦工程勘察、设计、施工、监理单位合同的签订和履行是否规范、严格，是否存在合同签订后，将工程肢解发包、违法发包、转包等问题，以及由于未严格履行合同，导致项目施工缓慢、工程施工质量不达标，造成损失浪费、资金流失的问题。查阅土地复垦验收资料，抽取部分建设项目现场查看项目区建设状况、土地复垦状况、挂钩结余指标完成情况、复垦耕地质量达标情况等作出评价。
围绕项目区村民拆迁、安置情况，了解村民的生活状况，评价挂钩项目产生的社会效益。采用座谈、走访或问卷调查等方式，了解村民对挂钩政策的了解情况，在拆迁、安置中遇到的困难，对挂钩安置的满意程度，搬迁后的生活状况。查阅项目区拆迁补偿和住房安置方案，对方案的科学性进行评价，检查其落实情况，督促相关惠民政策的落实，防止出现损害农民利益的问题。
关注“四个问题”。拆迁补偿不到位，农民的合法权益得不到保障。由于项目建设中经常出现拆迁区补偿标准过低、安置区村民购房负担过重，农民生活质量和生活水平得不到改善，宅基地转化后的增值收益无法保障等问题。另外，村民长久生活的地方已形成了特定的文化和社会生态，他们是否愿意搬迁，也往往被忽视。
过分追求建设用地指标，复垦耕地质量不高。政府一味追求建设用地指标，忽略了挂钩的真正目标。由于对拆迁、安置重视不够，资金投入不足，未在规定的时间内归还挂钩周转指标和预支挂钩指标的问题比较普遍，已耕种的复垦土地虽然表面上实现了土地面积上的“占补平衡”，但质量难以达到要求。
项目资金落实困难，挂钩项目进展缓慢。资金是挂钩项目实施中的关键环节。建新区、拆旧区的群众补偿，土地整理、群众安置需要垫付大笔资金，而政府在实施项目过程中难以筹措足够的资金，挤占、挪用、套取项目建设资金问题比较突出。项目论证不充分、规划选址有待改善，项目实施的社会效益不高。主要表现为：一是前期论证不充分，立项时对建新安置和拆迁整理所需的资金、项目拆迁安置中的困难等论证不充分，致使部分项目进展缓慢或无法实施；二是项目建设缺乏统一规划，个别项目选址不合理；三是部分挂钩项目居民点建设区未安排挂钩周转面积，只能采用“先拆迁后安置”的方式实施；四是居民点建设标准低，配套设施不完善；五是对土地结构和资源利用的优化考虑不足，留下了不少社会发展与生态环境方面的矛盾。
挂钩项目建设时间跨度长、项目众多、资金量大、政策性强、项目的实施大多需要三至五年时间。每个地方都有好多项目，拆迁安置资金大多在几亿、几十亿元，涉及住房建设、土地利用、农民利益保护等政策，审计工作还涉及财政、国土、农业、建设等相关单位和乡镇、项目村。因此，只有进行充分的审计调查，认真制订审计实施方案，合理安排审计人员，才能为挂钩项目审计的顺利开展做好准备。
挂钩项目审计的内容
执行国家政策情况。全面了解挂钩项目实施和相关部门执行国家挂钩政策情况，关注各级政府在挂钩项目管理中出台了哪些政策措施和取得了哪些成效。分析了解该项工作开展以来存在的困难、采取的措施及获得的经验教训，发现项目实施中存在的体制机制制度问题。
项目资金的筹集、拨付、管理和使用情况。摸清挂钩项目的资金来源及构成，了解各级政府对项目的投入情况，项目单位建设资金筹集情况。重点调查项目资金是否足额拨付，是否产生预期的经济效益。审查项目资金使用情况是否公开、透明，检查有关单位、乡镇、行政村资金管理是否规范，是否落实项目资金专账管理、独立核算、专款专用、封闭运作等有关规定，资金的管理是否执行财经制度，项目开支是否合理、合法等。规范财政资金的管理，查处利用项目建设、材料采购等便利贪污、挪用、套取项目资金等违法违规问题。
挂钩指标的申报、实施及验收情况。通过对项目建设程序的审查，关注项目建设是否按规定办理相关用地和建房手续，项目规划是否合理，项目建设、材料采购是否进行招投标，手续是否完备，是否按照“先安置后拆旧、先拆旧后使用”的原则实施等。挂钩项目是否按规定的时间、数量、质量完成，检查有无未按审批指标实施项目，已竣工项目是否按规定程序和标准进行验收，复垦土地是否达到规定的要求等问题。评价挂钩项目是否达到增加耕地面积、提高耕地质量的目标。
拆迁群众安置、补偿情况。拆迁、安置问题是目前社会关注的焦点问题，因此，审计要重点关注项目区的拆旧、安置工作，检查拆迁补偿、住房安置是否公开、透明，是否履行了复核、公示等规定程序，分析了解补偿、安置方案是否合理，是否得到执行，是否存在“被拆迁”和“被上楼”等问题，关注补偿资金是否及时、足额到位，是否存在以拆迁、安置为名乱收费的问题，了解村民对挂钩安置方案的满意程度，切实维护群众利益。
挂钩项目实施效益情况。在全面掌握挂钩项目总体状况的基础上，从项目资金的管理利用、耕地面积和质量是否有效增加、拆迁农民是否满意等方面，全面分析挂钩项目所产生的经济效益和社会效益，以保护耕地、保障农民权益为出发点，实现改善农村生产生活条件、优化用地结构和集约用地的目标。
挂钩项目审计的主要方法
围绕“三条主线”。围绕财政资金的筹集、拨付和利用情况，关注项目资金使用的规范性。从财政部门对项目资金的筹集、拨付入手，检查资金的到位情况，对项目资金的来源、拨付渠道逐级核对，发现并纠正挤占、挪用、截留、滞留项目资金等问题并分析原因。由于项目单位众多，可抽查部分项目实施单位，核实项目预算编制的合理性，包括定额的套用，取费的标准，特别是协商价格以及材料价格是否符合当时的市场公允价格，同时检查施工合同与预算、招标文件的逻辑关系以及关联性；核实隐蔽工程记录的完整性和真实性，有无相关单位和管理人员多方签名认可，包括变更项目程序上的合法性，有无相关部门的批示意见等手续；关注工程结算的资料，包括中介组织审核结论，必要时采取现场核实工程量等方法，核实结算与合同约定的工作内容是否一致，特别是对增加的工程量是否有完备的认定等。要重点审查项目资金的支付手续、票据和结算资料是否真实、合规，看有无采取虚开或重复报销原始票据、虚列工程支出、高估冒算等方式，实施虚报冒领等违法违规行为。
围绕土地挂钩指标完成状况，分析挂钩项目实施的土地效益。查阅挂钩项目的有关审批台账、卷宗，对照政府在挂钩方面出台的政策、规定，审查项目立项以及实施方案的可行情况，包括项目选址是否符合城乡规划，项目立项依据是否充分，报批程序是否合规，对已批复和立项项目，有无擅自调整和改变项目计划的问题，以及调整和改变的原因。特别要关注实施方案的科学性、合理性，必要时可请相关专业人士进行评估。审查项目中的住房建设，土地复垦工程勘察、设计、施工、监理单位合同的签订和履行是否规范、严格，是否存在合同签订后，将工程肢解发包、违法发包、转包等问题，以及由于未严格履行合同，导致项目施工缓慢、工程施工质量不达标，造成损失浪费、资金流失的问题。查阅土地复垦验收资料，抽取部分建设项目现场查看项目区建设状况、土地复垦状况、挂钩结余指标完成情况、复垦耕地质量达标情况等作出评价。
围绕项目区村民拆迁、安置情况，了解村民的生活状况，评价挂钩项目产生的社会效益。采用座谈、走访或问卷调查等方式，了解村民对挂钩政策的了解情况，在拆迁、安置中遇到的困难，对挂钩安置的满意程度，搬迁后的生活状况。查阅项目区拆迁补偿和住房安置方案，对方案的科学性进行评价，检查其落实情况，督促相关惠民政策的落实，防止出现损害农民利益的问题。
关注“四个问题”。拆迁补偿不到位，农民的合法权益得不到保障。由于项目建设中经常出现拆迁区补偿标准过低、安置区村民购房负担过重，农民生活质量和生活水平得不到改善，宅基地转化后的增值收益无法保障等问题。另外，村民长久生活的地方已形成了特定的文化和社会生态，他们是否愿意搬迁，也往往被忽视。
过分追求建设用地指标，复垦耕地质量不高。政府一味追求建设用地指标，忽略了挂钩的真正目标。由于对拆迁、安置重视不够，资金投入不足，未在规定的时间内归还挂钩周转指标和预支挂钩指标的问题比较普遍，已耕种的复垦土地虽然表面上实现了土地面积上的“占补平衡”，但质量难以达到要求。
项目资金落实困难，挂钩项目进展缓慢。资金是挂钩项目实施中的关键环节。建新区、拆旧区的群众补偿，土地整理、群众安置需要垫付大笔资金，而政府在实施项目过程中难以筹措足够的资金，挤占、挪用、套取项目建设资金问题比较突出。项目论证不充分、规划选址有待改善，项目实施的社会效益不高。主要表现为：一是前期论证不充分，立项时对建新安置和拆迁整理所需的资金、项目拆迁安置中的困难等论证不充分，致使部分项目进展缓慢或无法实施；二是项目建设缺乏统一规划，个别项目选址不合理；三是部分挂钩项目居民点建设区未安排挂钩周转面积，只能采用“先拆迁后安置”的方式实施；四是居民点建设标准低，配套设施不完善；五是对土地结构和资源利用的优化考虑不足，留下了不少社会发展与生态环境方面的矛盾。
挂钩项目建设时间跨度长、项目众多、资金量大、政策性强、项目的实施大多需要三至五年时间。每个地方都有好多项目，拆迁安置资金大多在几亿、几十亿元，涉及住房建设、土地利用、农民利益保护等政策，审计工作还涉及财政、国土、农业、建设等相关单位和乡镇、项目村。因此，只有进行充分的审计调查，认真制订审计实施方案，合理安排审计人员，才能为挂钩项目审计的顺利开展做好准备。
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