【摘要】唯物辩证法认为，一切事物都是由各个系统构成的有机联系的整体，局部服从整体，整体主导局部。国家审计是国家治理体系中重要组成部分，从其自身来讲，国家审计是立足宏观全局，运用系统思维，从制度、机制、政策层面分析问题和矛盾，发挥主观能动性，积极创造性的开展工作，通过对经济活动的监督、评价、规范，发现问题并提出审计建议，从而促进国家治理的改善，推进国家治理的民主法治化进程，也正是在完善国家治理的过程中，审计价值持续得以体现。本文从全面深化改革形势下国家审计面临任务，推进完善国家治理的审计路径以及在国家治理体系和治理能力的现代化事业中审计定位方面对审计价值进行了初步探讨。
    【关键词】 国家治理 实践路径 审计价值 
    
    马克思主义哲学认为，必须从主体和客体、主观和客观的对立统一关系中把握实践。国家治理是一个社会科学范畴，从国家审计角度观察，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须在审计实践中探索，优化“把权力关进制度笼子里”的制度环境，健全“管钱管权管事”的职责架构，完善“免疫系统”与“国家治理”的工作流程，关注经济体制改革，化解障碍性问题；关注权力运行轨迹，强化薄弱环节；关注重大违法违规问题，预防和惩治腐败；关注依法行政行为，维护人民群众的根本利益，在推进完善国家治理中发挥重要作用，做全面深化改革的推动者、促进者、实践者。国家审计的目标不只是保障经济社会的健康运行，还包括实现良好的国家治理，这是基于国家治理视角对国家审计价值的认识。国家治理是多元的，而审计作为独立主体通过对经济活动的监督、评价、规范，提升了国家治理绩效。从国家治理体系上来说，国家审计作为制度安排，对完善治理体系和增强治理能力，发挥着独特的作用，刘家义审计长在《论国家治理与国家审计》中提出“国家治理涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域，关系到市场经济完善、体制机制创新和反腐倡廉建设等各个方面。国家审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用。”
    
    一、国家审计面临的形势和任务
    
    全面深化改革是我们党治国理政基本理念的重大创新和突破，是党领导国家对改革开放三十多年成功经验理性认识基础上，又一次向实践的重大飞跃，是进一步释放生产力，调整生产关系的重大举措，也是促进审计实践创新发展的重大机遇。从国家治理层面去认识国家审计，就会深化对国家审计本质特征的认识，新形势下，国家审计要顺应深化改革和社会主义经济建设的需要，紧紧围绕大局，并高度自觉的融入国家经济社会发展全局中去，简言之国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。
    
    （一）促进释放全面深化改革的“红利”
    党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定后，如何推进改革，促进各项改革措施落到实处，是摆在审计机关面前的重大课题。从审计实践看，要准确把握全面深化改革的要求和内涵，找准审计工作着力点，揭示经济运行中的突出问题，促进政府健全制度、强化管理，从而提升审计监督成效，发挥审计的建设性作用。从国务院改革部署来看，行政体制、财税体制、金融体制等领域的改革不断加速，教育、医疗、生态环境、社会保障、住房等民生领域改革不断深化，一系列实质性措施相继出台，有的政策如取消和下放行政审批事项、营改增等改革效果已经逐步显现。国家审计作为推进深化改革的“催化剂”，应立足审计监督职能，保障市场更好发挥资源配置和自我调节的作用，促进释放改革“红利”。首先是激发市场主体活力，推动宏观调控政策和各项部署的落实，紧紧盯住、管好用好财政资金；其次是营造公平开放便利的市场环境，推进重大民生工程，把积极财政政策的效应更好地激发出来，保障和改善民生；再次是加强薄弱环节建设，及时发现和揭示发展中的风险隐患，防止苗头性问题转化为趋势性问题，当好公共资金的“守护者”，为经济持续健康发展注入不竭动力。今年是全面深化改革、取得关键突破的一年，改革向土地、金融、收入分配、国有企业、户籍制度等深水区进一步推进，加强审计也是推进政府转变职能的需要，审计在这方面具有不可替代的作用，审计监督既要兼顾长效机制，也要有利于稳增长，又有利于调结构、转模式，增强经济发展的效益性、稳定性。
    
    （二）倒逼完善体制、机制、制度
    国务院总理李克强在审计署考察时提出，要以审计“倒逼”各项制度的完善，推动建立不敢贪不能贪的机制，这句话既肯定了审计的重要作用，也给审计工作提出了明确要求。历年审计报告可以看到，中央预算部门单位存在着挤占挪用专项资金，地方政府的土地财政、数字财政，国有企业损失浪费等，都有屡审屡犯的老大难问题。究其原因既有主观方面如有法不依、有章不循的问题，也有客观因素如体制机制不健全等滋生问题的“土壤”。近年来，国家审计不断创新审计方法和思路，坚持“两手抓”“两手硬”，一手抓重大违法违纪问题，打击和惩处腐败；一手抓体制机制制度性问题，积极提出完善制度和深化改革的建议，并促成了一些体制机制的完善，如“三公经费”预算公开、国企重大决策机制的建立、全口径预算制度等。实践证明，以审计“倒逼”体制、机制、制度完善，就需重视审计查出问题的整改，特别是体制机制层面的问题。用审计“倒逼”体制、机制、制度完善既保证了制度建设，也会促进释放改革红利，在保障和改善民生中发挥好作用，维护好国家、人民利益。因此以审计揭示问题的体制机制缺陷，从而“倒逼”体制机制的完善，可以起到标本兼治、防患未然的作用。实现审计“倒逼”机制，应坚持以全面深化改革为统领，以科学审计理念为指导，加大对政府全口径预算决算的审计监督，推动建立更加完整的财政管理体系；立足人民群众最直接最现实的利益问题，推动政府社会管理和公共服务的有效发挥；围绕市场在资源配置中的决定性作用，既关注基础产业和服务业等政府管制较多的领域，更要关注市场监管体系改革中牵涉利益较多的金融机构、重大投资项目等，促进建立开放透明的市场运行机制，优化市场环境，提升审计服务全面深化改革的成效。
    
    （三）转型升级适应深刻变革的宏观环境
    党的十八届三中全会把审计纳入了全面深化改革的总体布局，审计机关应顺势而为，积极推进审计定位向服务国家治理转型：审计监督范围努力实现全覆盖。审计监督全覆盖的目的在于通过覆盖经济、政治、社会、文化、生态等各个领域，深入分析公共资金、国有资产、国有资源的管理、使用、绩效情况，为全面深化改革战略决策服务。审计机关探索实现全覆盖必须坚持实事求是、具体问题具体分析原则，运用矛盾的普遍性和特殊性原理，采用抓住重点、兼顾一般方法，逐步扩大审计监督覆盖面，使审计全覆盖成为有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖。从改革路线图看，改革将在政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等方面构建国家治理体系，必将在很大程度上深刻改变审计所处的宏观环境。审计要适应深刻变革的宏观环境，需要从以下着手，首先是进一步解放思想，创新工作理念。审计转型升级，是落实党的十八大精神的需要，党的十八大明确提出 “要适应国内外经济形势新变化，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。”这就要求审计工作必须着眼全局，明确目标，防范风险，加强监督。思路决定出路，提升思维层次是前提，审计要适应形势发展，必须解放思想，不断提升思维层次，跳出按部就班的发展路径，走转型升级新路子，实现这一转型，需要依靠高素质审计人才进行审计科技创新、审计理论创新和审计机制创新。其次是辩证学习业务知识，创新审计方法。新形势下审计对象涵盖各个层次和各个方面，审计手段已发展到信息化审计阶段，审计人员不但要有渊博的知识体系，还要掌握信息系统和计算机审计技能，另外传统审计方法已不能适应工作形势需要，随着审计实践发展，只有创新审计方法体系，才能提高免疫能力。因此，从浩瀚纷杂的知识海洋中辩证的学习专业知识、不断创新审计方法是审计人员面临的重大现实问题。三是学习国家路线方针，深刻理解改革内涵。“知彼知己，才能百战百胜”，只有把握国家的大政方针，把握政策内涵，才能增强工作的针对性、主动性，才能增强创新的实效性。全面深化改革重要基础是让市场在资源配置中发挥决定性作用，对于市场能够发挥作用的领域，交给市场管理，审计监督领域也随之调整，在医疗、卫生等公共服务领域，审计在国家治理层面将发挥更大的作用，因此审计工作必须以服务国家治理作为其价值取向，重视对经济活动和经济政策的审计评估，要求审计的内容更加完整、深入，在审计目标上也要服务于国家战略目标，更多地关注公共服务、前瞻性战略性产业、生态资源环境、科技进步等治理绩效。
    
    二、审计推进完善国家治理的实践路径
    
    审计不但监督政策执行情况，及时发现、反馈带有倾向性的重要问题，还要分析问题根源，提出解决办法，促进各项政策全面落实，切实维护民生，促进行政权力法治化，充分体现审计在国家治理中的作用。
    
    （一）促进国家治理公开透明
    近年来，审计促进国家治理公开透明的效果是明显的，从部门预算执行审计结果公开，到专项审计结果公开，再到“三公经费”公开，每个第一次都引起社会公众和舆论的强烈关注，对结果公开的反映也从强烈逐渐趋于理性，对数据的认识也从“量”的关注转向对“质”的思考。中央部门到地方单位“财政绩效”意识不断增强，从近几年预算执行审计结果和“三公经费”公开数据对比可以发现，各部门单位“三公经费”比重年年下降，有的降幅非常明显，而用于民生方面的资金则增幅较大。可以说审计结果的公开透明，有利于政府部门行为的公开化，在与社会公众互动过程中，逐步促进了国家治理的公开透明。随着民主与法制建设的日臻完善，审计结果公开与政务公开已成为常态化，而审计结果公告对问责制度建立起着积极的推动作用。审计结果公告制度有利于把审计监督与群众监督、舆论监督有机地结合在一起，群众的参政议政热情得到了有效发挥，促进了审计发现问题的纠正和整改。社会公众审查审计结果公告的过程，也是学习和普及财政知识过程，从而让社会公众对财政资金的分配和运行有一个正确认识，特别是对一些基本的财政体制和财政概念有所了解，近年来社会舆论明显的趋势是，质疑的声音越来越少，理解的声音越来越多，越来越多的公众为国家治理出谋划策，提出建议，体现了公民社会的巨大进步。
    
    （二）促进权力运行依法规范
    十八大报告明确提出要推进权力运行公开化、规范化，切实做到把权力关进制度的笼子，构建科学的权力运行机制。这是我们党面对新形势新任务，从提高执政能力的高度，对审计工作提出的新要求。经济责任审计可以有效推动政府依法合理支配权力，防止腐败和权力寻租，有效推进权力运行公开化、规范化。不少地方的纪检和组织部门越来越重视经济责任审计工作，纪检、组织部门在考察、任用干部时把经济责任审计结果作为重要参考，为经济责任审计与促进整改、完善制度、加强干部监督管理有机结合创造了条件，可以说， 经济责任审计已成为监督党政主要领导权力运行的重要手段， 能够在一定程度上约束权力的运行，监督经济责任的落实，促进领导干部实现良好的国家治理。
    
    从审计实践看，要切实有效地发挥经济责任审计加强权力运行的制约和监督中的作用，审计机关需要进一步转变观念、拓宽领域，突出重点，结合权力运行的特点和审计工作的内容，关注重大经济事项决策机制的健全性、决策内容的合法性、决策执行的有效性、决策结果的效益性，运用科学的评价体系和评价指标，重点加强对领导干部决策程序和决策效果的监督，是否实现了良好的社会效益和经济效益，从而对领导干部行使经济决策权的情况作出评价，促进权力运行依法规范。
    
    （三）促进经济发展方式转变
    加快转变经济发展方式涉及到市场、资源、社会、环境和民生等多个领域和层次，必然带来利益格局和社会结构的深刻调整。转变经济发展方式就是说，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动消费向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质消耗向主要依靠科技进步、劳动生产率提高、管理创新转变。作为审计机关就是要按照转变的要求，履职尽责，在促进科技进步、充分挖掘潜力上发挥积极作用；在促进提高经济效益，有利于转变经济发展方式的社会主义市场经济体制和运行机制上发挥积极作用，在贯彻落实科教兴国战略，实现科技与经济紧密结合上发挥积极作用。围绕促进转变经济发展方式，审计监督的重点有，一是要放在促进规划和配套政策措施的贯彻落实上，跟踪审计国家宏观调控政策措施执行情况及实施效果，关注国家经济结构和产业结构调整的趋势和走向，确保政府决策和部署落实到位。二是加强对产业结构布局引导资金、科技创新资金等专项资金、民生资金的审计监督力度，对照宏观调控政策的重点、方向和力度， 规范资金管理和运行，关注政策对企业自主创新和产业结构调整政策措施落实情况，推动完成节能减排任务，促进发挥专项投资的导向作用。三是要始终坚持从制度安排入手，从宏观和全局的角度，分析和反映审计发现的问题，研究和揭示政策、制度和管理中存在问题，提出深化改革、规范管理和健全制度的建议，转变体制机制，促进加快经济发展方式转变。
    
    （四）切实保障和改善民生
    我们党的执政理念和宗旨是为了人民，不断满足人民日益增长的物质文化需要，当前深入开展的党的群众路线教育实践活动也体现了这一点。党的十八大明确提出了“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点，必须加快推进社会体制改革”。 只有把保障和改善民生作为各项事业的根本出发点和落脚点，坚持发展和维护群众利益，才能使党和政府的各项决策部署赢得人民群众的拥护和支持。
    
    作为国家经济监督职能部门的审计机关，在促进保障和改善民生政策和措施落实方面责无旁贷，一是促进建设长效机制，保障民生持续改善。通过对涉及民生的各项方针政策及其贯彻落实情况的审计监督，加大对体制性、制度性和重大管理方面问题的揭示和反映力度，从政策、体制、机制等方面研究问题产生的原因，提出针对性意见和建议，积极推进深化民生和社会管理的改革，建立健全保障民生长效机制，促进民生的重大方针政策和措施的贯彻落实到位。二是围绕群众关注热点问题，切实维护群众利益。关注弱势群体，倾听民众心声，把群众关注的热点、难点、焦点问题，政策关注、领导关心、民生薄弱环节纳入审计计划，使民生审计更加贴近群众生活、贴近本地实际、贴近群众需求，促进责任政府、透明政府、民生政府建设。加大对民生工程和重点民生资金的审计力度，重点对教育、医疗、就业、住房等方面的资金使用情况监督，促进民生改善，促进和谐社会建设。三是创新民生审计方法体系，提高服务民生能力。进一步加强审计队伍的作风建设，在“实、高、新、严、细”上下功夫，在提高工作的层次和水平上下功夫。积极探索民生审计方法，运用多种手段和方式方法提高审计效率和效果，尝试引入政策执行、经济社会效益、资金管理和群众满意度等效益评价指标，结合计算机审计等现代审计方法，对重大民生工程实行联网审计，多方位、多角度审计监督，加强与纪检、检察机关等协作配合，实行信息共享，着力揭示民生资金在决策、使用、管理中存在的挤占挪用、违规操作等问题，促进民生问题解决和效益提高。
    
    三、国家治理体系及治理能力现代化中的审计定位
    
    “国家治理体系和治理能力的现代化”，是全新的政治理念。它表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新。从实践上说，国家审计行使国家经济监督权力，是实现国家治理的重要力量，其责任就是推进国家治理体系和治理能力的现代化，努力实现国家治理目标。国家审计要根据经济、社会发展水平的变化，不断调适治理角色及治理方式，厘清国家治理体系和治理能力现代化中的审计定位。
    
    （一）健全完善国家治理的“顶层设计”
    党的十七届五中全会和“十二五”规划建议中，反复提到加强“改革顶层设计”这一全新的概念。提出“改革顶层设计”的目的在于全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制等领域的改革，由于全面深化改革的总目标在于推进国家治理体系和治理能力的现代化，这意味着 “改革顶层设计”是完善国家治理战略需要。
    
    党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，涵盖15个领域、60项具体任务。审计机关要围绕改革涉及的财税体制、金融体制、民生等方面的重大事项，深入揭示体制机制性问题，通过进一步健全完善审计监督的机制和制度，推动深化改革和制度创新，防范国家经济风险、维护国家经济安全，为国家政治、经济的平稳发展提供制度上的保障，推动完善国家治理和实现可持续发展。审计机关特别是审计署应站在完善国家治理的高度，积极贯彻到审计领域。审计的顶层设计，是在推进完善国家治理框架下，科学规划审计发展战略，逐步健全完善服务发展战略的审计监督体系，保障审计监督可持续开展。审计顶层设计有两个方面，一方面通过审计实践认真研究制约国家经济社会发展的体制机制障碍，为深化改革设计审计路径，另一方面要总结审计成功实践，借鉴国外有益经验，不断完善审计层面的“顶层设计”， 引领审计工作，从而更好地发挥审计“免疫系统”功能。
    
    （二）推进国家治理民主化、法治化进程
    国家审计以维护人民群众的根本利益为目标，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，把维护国家安全，保障国家利益、推进民主法制、促进可持续发展作为审计机关的主要任务，从国家审计的目标任务，到审计工作的指南方针，再到审计工作的精神动力，都与国家治理体系和治理能力的现代化紧密联系。国家审计应充分发挥其治理功能和创新功能，提升治理绩效。刘家义审计长指出：“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。在揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多的提出解决问题的办法和措施，这就是建设性”。 审计创新应以国家治理创新为主导，从而推动审计机制、制度和方法创新，重点围绕审计立项、质量控制、审计指导、成果利用、资源配置、现场审计等方面，进一步深化审计创新转型的任务、内容和重点，不断推进审计创新转型的法治化化、规范化和理论化。
    
    （三）促进提升国家治理的质量和实现绩效目标
    通过评估国家治理绩效，将有助于进一步推动政务工作的公开透明，促使各级党政领导干部树立正确的政绩观，党的十八大报告提出，“深化行政体制改革，要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。审计机关通过开展绩效审计，在国家治理各领域、各行业发现的苗头性、倾向性问题，进行深层次分析，有针对性地提出改进建议，从而促进宏观管理领域机制、制度建设，提高国家治理的质量和绩效。
    
    我国的改革和发展进入深水区，在经济社会转型的过程中，各种矛盾错综复杂，各种利益相互交织，突出表现为民众对民生改善和社会公平的强烈要求，这些都给国家治理带来新的挑战，也只有深化改革，完善国家治理才能从根本上解决这些矛盾和问题。当前国家对治理优化采取标本兼治的原则，围绕改善民生，国家出台了许多重要政策措施，投入了大量资金。通过开展绩效审计，审查民生资金的管理使用绩效，提出整改建议，督促整改，可以说是治标，是服务完善国家治理的现实需要。而审计关注政府责任履行情况和政府绩效，关注政府行政的效率和效果，揭露和反映政府行政过程中存在的问题，关注这些社会矛盾存在的深层次原因，特别是体制、机制层面的问题，就是治本。治本是治标的深化，治标为治本赢得时间，有利于推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。
    
    （四）探索审计独立性提高社会监督效力
    审计监督是通过制衡公共资源分配权、公共财政的使用权来维护国家财经法规的严肃性、国有资产和财产的安全完整、社会主义市场经济秩序以及预防和遏制腐败，保障国民经济健康发展。党中央全面深化改革的决定将完善权力运行和监督机制纳入国家政治体制改革范畴，如果进一步将审计的经济监督职能与党内巡视、纪律监督、立法监督职能有效整合，就可改变审计的“内部监督”性质，进一步理顺审计事项委托者、独立经济监督者和公共资源管理责任者之间的审计关系，真正体现国家审计“政府花钱，人民监督”审计原则。
    
    构建体现独立性的审计体制。独立性是审计工作开展的基础，实现内部监督与独立的外部监督的角色转换，可以优化审计工作环境，全面、深层次的披露审计信息，发挥自身对公共资金管理的制约和监督职能作用，真正把依法审计、独立审计落到实处。应探索逐步理顺审计机关与同级被审计对象的组织归属关系路径，保证审计在工作上、人员上、经费上的独立地位，履行职责所必需的经费从第三方提供保障，才能够摆脱行政行为的干预和影响，促进审计机关切实履行好审计监督职责。（周赋）
    
    【参考资料】
    1.刘家义 论国家治理与国家审计 《中国审计》2011年第16期
    2.张立民 许钊 审计人员视角下国家审计推动完善国家治理路径探讨 《审计研究》2014年第1期
    3.王家新等  国家审计的政治经济分析  上海三联书店 2013
    4.张金辉  国家审计促进转变经济发展方式路径探讨 《审计研究》2014年第3期
    5.李凤雏等 绩效审计在推动完善国家治理中作用分析 《审计研究》2012年第3期
    6.陈希晖等 国家审计提升政治信任的机理和路径 《审计研究》2014年第1期

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