摘要：“三公”经费耗费的是宝贵的公共资金，必须严加管理和控制。在管控“三公”支出上，一些好的历史经验可以继承，香港地区和国际上一些好的做法可以借鉴。在继承、吸收基础上，我国应该通过规范预算管理，完善规章制度，做好“三公”公开，加强审计监督，从严问责追责等措施，提高“三公”经费管理控制水平。
    关键词：“三公”经费；预算；管理；控制
    
    “三公”经费是指使用财政资金支出的公务接待费、公车购置和运行费、因公出国（境）经费等三项经费。这类费用不是现在才有的东西，历史上早就存在；也不是我国独有的东西，任何国家都会产生耗费。为强化“三公”经费管理，有效控制“三公”支出，有必要以史为镜，以国际为鉴。
    
    一、可以继承的历史经验

    我国历史上，“三公”经费管理控制的主要经验有：    
    （一）制定标准
    《汉书》记载，汉宣帝曾经下诏批评地方官员擅自提高过境官员的住宿和伙食水准，类似于今天的“超标准”接待，说明那个时候已经有了中央统一规定的公务接待标准了。明朝开国皇帝朱元璋以勤俭治国著称，首倡炒萝卜、炒韭菜、两碗青菜、葱花豆腐汤“四菜一汤”标准餐。各个封建王朝都对官员的乘车、乘轿做出严格规定，不同品级乘坐不同的车子、轿子，一旦僭越，就会受到惩处；这虽然体现了封建等级观念，却也说明古代“公车”消费有章法可依。
    
    （二）预算管理
    早在西周时期，周王朝就设立了“邦中之赋”，是专门用于宴请宾客的财政收入，用现在的语言表述，就是专门设立了“公务接待费预算”。唐代官员在“俸料钱”中设立专项经费预算，用于公餐支出；宋代地方财政则设立“公使钱”科目，专门用于路、府、州、县的公务接待。中国自秦汉时起就建立了官办驿站，给过往官员提供“差旅”服务，其所需经费、物资由中央或地方政府纳入预算负担。
    
    （三）审计监督
    我国是最早建立审计制度的国家之一，西周时期就有专司审计的“宰夫”，春秋、战国时期已经形成了一套完整的“上计制度”。进入封建社会后，各主要朝代都继承和发展了审计制度，对财政收支进行审计，配合御史监察制度，形成比较完整的监督体系。一些封建皇帝，对审计监督结果比较重视，能够严格追责。比如朱元璋，他就对铺张浪费、贪污腐化和“擅自乘驿传船马”者，严惩不贷。民国时期在继承我国审计传统的基础上，学习借鉴欧美、日本的做法，改良了我国的审计理论和组织方式，也为我们加强“三公”经费审计提供了可以借鉴的历史经验。
    
    二、香港特别行政区的管理经验

    在我国香港特别行政区，“三公消费”规模很小。他们的做法是：
    
    （一）预算公开透明
    香港政府及其各部门的财政预算是毫无保留地向公众公布的，并公开接受公众查询和质询。一些部门的财政预算公开细化到“一张桌椅的维修”、“一张公务用纸领用”，打印出来多达数百页。对公众的质疑，这些部门及其官员会及时、详细、耐心地做出解释，直到公众释疑为止。
    
    （二）开支要求严格
    香港政府的财政制度对官员的开支要求非常严格，甚至说苛刻。公务员因公出差要受香港政府《公务员事务规例》的约束，公干期间涉及的住宿、膳食、洗衣、一般应酬、交通、零用杂费等开支，一律从公务员领取的膳宿津贴中自行支付。香港审计署按照“适度和保守”的财政原则实施审计，发现不合理开支会责令当事人退还款项，有时还会“送”当事人去廉政公署“喝茶”。
    
    （三）从严管理公车
    他们在公车使用上公开透明，有一套严格规范的法律制度。对终审法院首席法官、行政会议当然成员等高官配置专车，“有控制”地免费使用。一般职级公务员按照“需要”、“ 合乎经济效益”和“非专用”三项原则，经部门首长批准，可以使用公车。政府鼓励公务员尽量优先选择便宜的公共交通工具，或租用价格低廉的商业服务车辆完成公务活动，而对使用出租车等费用较高的交通工具则有限制性规定。
    
    三、可以借鉴的国际经验
    （一）财政预算控制
    欧美国家、日本都将各类行政费用详细列入预算，经过议会批准后方可开支，还要定期向议会报告预算执行结果。在印度，除了重要外事活动外，一般部门预算中没有“招待费”这一预算科目，发票不能以工作的理由报销；财政支持被切断了，自然也就没有人张罗着请客送礼，公职人员普遍没有公款吃喝的概念。
    
    （二）严格审批手续
    在俄罗斯，政府部门请人吃饭需要繁杂的审批手续，至少3个领导签字才能顺利报销。请客之前要先填写一张“请客计划”，详细注明请客的目的是什么，去哪儿吃，吃什么，大概花费多少等等，经领导签字批准后才能请客。吃完饭后，要索取发票，并在发票上标明菜品及其价格。此外，还要报告是否达到了请客目的，请客效果怎样等等。整个过程耗时数个月，严格的程序打消了公务员借机大吃大喝的念想。
    
    （三）明确公车标准
    印度、韩国规定，各级官员公务用车都必须使用国产汽车；法国规定个人使用的公务用车，发动机排量不得超过1.4升；加拿大、英国规定，公务用车要选择便宜和节能环保的车型。法国给部级以上配置专车和专职司机，司局长以上公务员配专车、不配司机；日本总务大臣、副大臣有专车接送上下班，其余的官员只能被公车接送到指定站点，换乘公共交通工具；韩国政府机关所用的公务车辆，严格按照政府制定的“公用车辆管理规定”来分配使用。
    
    （四）监督问责严厉
    在日本，1994年起各地陆续建立民间行政观察员制度，对政府行为进行监督；他们时常向政府提意见，检查纳税人的钱到底是怎么用的。在欧美国家，行政经费公开已成惯例，社会公众有权予以监督。这些国家，在“问责”上也执行非常严格，例如：2010年12月，美国密歇根州国会议员约翰·科尼尔斯把属于国会办公室的公务车借给儿子使用，被要求公开道歉，并向美国财政部补偿5682美元；2009年8月，韩国国务总理提名人金台镐，因其妻子以个人用途使用公车，在获得总理提名后不久被迫辞职。
    
    四、思考和建议
    以史为鉴、可知兴替，它山之石、可以攻玉，继承先人成功经验，学习他人好的做法，对于我们做好“三公”经费管理控制工作很有意义。
    
    （一）规范预算管理
    要按照党的十八届三中全会的要求，实施全面规范、公开透明的预算制度，将公务接待费、公车购置运行费、因公出国出境经费全部纳入预算当中，并且要分项列出预算明细，确保不重不漏，同时还要全面详细地实行预算公开，充分听取社会各界意见。要全面推进“三公”经费零基预算，建立健全跨年度预算平衡机制。要始终坚持预算的刚性原则，强化预算的约束力度，严格按照预算中规定的“三公”经费规模和用途使用经费，防止支出的随意性。要采取措施，加大违反预算行为的代价和成本，杜绝无预算、超预算列支“三公”经费和挤占、挪用其他预算支出“三公”经费的行为，坚决打击钻预算空子套取资金、捞取好处的行径。
    
    （二）健全规章制度
    中央要加强顶层设计，要将现行的、分散在各类法规、文件中的“三公”经费管理规定进行系统整理，理顺关系，解决冲突，弥补漏洞，修订不适宜的内容，出台统一的“三公”经费控制规范性文件，明确公务接待费的范围、标准和总体管理措施，制定因公出国出境的管理办法，出台推进公车改革的原则和框架。各地方、各部门单位要按照中央统一要求，结合自身实际，制定具体的“三公”经费管理控制办法、措施，出台适用的规章制度。各级、各部门单位还要针对在执行规定过程中中遇到的新问题、新情况，适时做出修订完善，保证规章制度的实效性；要在各类规章制度中明确各级各类责任人的管理控制义务，以及他们管理失控应当承担的责任，增强制度的严肃性。
    
    （三）做好“三公”公开
    各级政府及其部门、各财政预算单位，以及其他使用公共资金支付“三公”经费的部门、单位，要认真做好“三公”经费公开工作，细化“三公”经费的用途、限额、使用权限和违规责任等情况，扩大公开范围，改善公开方式，增强公开实效；公开指标要规范、明确，对重要事项要做出详细说明；要有专人负责接受质疑和质询，主动、细致地记录、答复社会反馈。各级人大、政协机关，要注重汇集民意，通过提案、议案、视察、审议等方式，反映人民群众和社会各界对“三公”经费管理的要求，推进政府改善“三公”经费管理控制工作。
    
    （四）强化审计监督
    看好国家的“钱袋子”，是审计机关义不容辞的责任。作为专门的经济监督机关，各级审计部门要从预算编制、预算执行、绩效评价等环节，全面介入“三公”经费审计。预算编制，要审计合规性、合理性、经济性；预算追加，要审计追加理由、规模、途径、程序；预算执行，要审计是否有执行偏差，有无浪费现象；绩效评价，要对“三公”经费支出效果进行追踪问责。审计中，要注重揭示深层次、系统性、趋势性的问题，帮助政府和各预算单位改善“三公”经费管理。审计中，要与纪检监察、政府督查、纠风等部门加强配合，形成监督合力。
    
    （五）从严问责追责
    “三公”经费涉及广大人民群众的利益，必须从严管理、从严问责、从严追责。对违反中央八项规定和“三公”经费管理规定的单位及相关责任人，要依据党政机关厉行节约反对浪费条例、实行党政领导干部问责的暂行规定、实行党风廉政建设责任制的规定、财政违法行为处理处罚条例等法规文件，根据情节轻重做出严肃处理，该通报的通报，该罚款的罚款，该处分的处分，该停职免职的停职免职；情节特别严重，涉嫌犯罪的，要坚决移送司法机关；对造成的经济损失，要依法追偿。同时，对监督部门渎职失职的，也要从严查办。（于宗新）
    
    主要参考文献：
    [1]王兴业. 中外“三公消费”治理的借鉴意义[J]. 广州社会主义学院学报，2012(4):39-42，46.
    [2]国外如何控制“三公”支出[J]. 中国党政干部论坛，2012，12:34-35.
    [3]默宁. 香港如何管“三公”？[J]. 廉政瞭望，2013，06:64-65.
    [4]张福新. 公共预算视角下“三公经费”监督管理问题研究[J]. 行政与法，2013(7):40-44.
    [5]田冠军. “三公”经费的控制与审计探讨[J]. 审计研究，2013(4):74-78，84.

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