一、政府投资基础设施项目绩效审计的含义

    政府投资基础设施项目：是指政府以获取宏观社会和环境效益为目的，通过财政投资、发行国债或地方债券以及利用外国政府及国际金融组织贷款或赠款等方式，为社会生产和消费活动提供服务而建设的各种公共设施。其特点：一是以获取社会和环境效益为首要目的。在市场经济机制下，一般经济组织投资活动都追求自身利益的最大化，政府资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可缺少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活的措施。二是风险大、影响面广。如果项目决策合理，方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境，但如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源环境的破坏污染。
    
    随着我国政府投资对基础设施投融体制进行了一系列改革，初步确立了投资主体多元化、资金来源多渠道、项目建设市场化的新格局。政府投资基础设施项目以社会效益和环境效益为主，兼顾经济效益，在建设过程中节约投资，在运营中要降低成本。
    
    政府投资基础设施项目绩效审计，我们定义为：对政府投资建设项目的决策、投资、管理、效果进行审计，评价项目的经济性、效率性、效果性，促进政府投资项目规范管理、提高效益，并为宏观经济服务。
    
    二、政府投资基础设施项目绩效审计的目标

    围绕“揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益”为目标，从揭露问题入手，提出改进的建议和措施及时反馈政府和有关部门，提高有限建设资金的使用效率和效果。
    
    政府投资基础设施项目绩效审计以揭露问题，提高资金使用效果为核心，以资源配置是否合理，公共支出范围是否过大，管理是否科学，投资项目有无投入产出效果差，有无损失浪费为主线，从而评价出公共支出的效益，促进优化公共支出结构，促进法规和制度的完善以及行政机关管理水平的的提高。
    
    当前政府投资基础设施项目绩效审计，重点是要抓住投资决策、投资管理、资金使用、投资效果等环节，抓住国家财政直接投资、财政担保等重点工程。
    
    三、政府投资基础设施项目绩效审计的内容

    围绕政府性投资基础设施项目绩效审计的经济性、效率性和效果性三个要素，重点应从投资决策、资金使用、项目管理和投资效益四个环节开展绩效审计。
    
    （一）投资决策审计。重点审查投资决策的科学性和合理性。一是审查投资立项决策程序是否规范、有效。重点审查项目建议书、可行性研究报告和初步设计的审批是否严格遵守审批程序。二是审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各类中介机构是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行。三是审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。
    
    （二）资金使用审计。着重审查四个方面：一是建设资金是否按规定用途使用，是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题；二是建设资金是否及时、足额拨付到位，是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题；三是项目概算执行情况是否按概算规定内容建设，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、概算外投资等问题，有无弄虚作假、虚列建设成本问题，特别是采用集中贷款方式，银行利息分摊进入项目成本的真实性；四是建设单位是否及时办理工程决算，检查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。目前，施工单位高估冒算现象仍十分普遍，方法越来越高明，手段越来越隐蔽。
    
    （三）投资管理审计。审查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。一是审查项目是否实行项目法人责任制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营和偿还债务过程中是否实现了责、权、利的统一。二是对实行资本金制的项目，审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假、挪用或抽逃资本金问题。三是审查项目的施工、设计、监理、采购等是否实行招投标制，是否按“公开、公正、公平”的原则进行，有无通过虚假招标、指定分包方式搞违法分包、层层转包，是否存在中标单位资质不够，造成工程重大损失和质量隐患等问题。四是项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。五是检查监理单位资质的真实性和合法性，在工程监理过程中，有无编制工程建设监理规划，有无按工程建设进度、分专业编制工程建设监理细则，并按建设监理细则进行建设监理。
    
    （四）投资效益审计。政府性投资项目一般是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其绩效应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，更应该从宏观效益、社会效益及生态效益方面评价项目的投资效益。
    
    四、政府投资基础设施项目绩效审计的方式

    投资绩效审计的内容是全方面的，其审计方式也应针对这个特点，按阶段采取事前审计、事中审计和事后审计。根据审计方式不同，选择的侧重点也不同：事前审计，从决策入手，重点查可行性研究、立项、概算、设计和筹资；事中审计(或跟踪审计)，从管理入手，重点查招投标、建设、监理、施工、材料采购、价款结算等；事后审计，从资金入手，重点查成本、质量、运营，进行后评估。在具体项目实施中，采取审计与审计调查相结合的方式，在重点问题、特性问题、微观问题上进行审计，在共性问题、宏观问题、评价和分析上进行审计调查。
    
    五、政府投资基础设施项目绩效审计的评价指标

    在政府投资基础设施绩效审计项目中，审计评价可能是难以做出的，主要是评价依据和标准缺乏或不明确。在目前尚未建立起一整套合理有效的政府投资绩效审计评价指标体系的现状下，可以根据项目实际情况，尝试选用现有的社会认可度较强的标准作为审计评价的标准。这些标准可分为两类：一类是规范性的标准，主要是现行的国家法律、法规、制度和规定的程序、原则等；一类是技术性标准，如投资回收期、生产能力、工程技术标准和各种技术指标等。
    
    六、审计发现的问题及审计建议

    现行基础设施投资建设仍存在不少问题，凸现出在基础设施建设领域制度性缺失，政府投资决策的科学化、民主化仍需进一步提高，项目的监督和评估的有效性仍需加强。尤其是一些“形象工程”、“面子工程”屡屡出现，目前财政投资管理中普遍存在“重分配、轻管理、轻绩效”的问题，必须按照公共财政以及全面、协调、可持续发展的要求，选准项目，建好项目，实现财政投资项目绩效评价是公共财政制度的必然要求，也是落实绩效预算的重要环节。
    
    政府投资项目绩效审计的建议：一是实施全程审计。作为政府投资项目的绩效审计，不仅要注重事后审计，更应重视事前审计和进程中的审计干预校正。二是构建标准的评价体系。政府投资项目绩效审计采用定量分析和定性分析相结合的方式进行，评价指标的选取应当征求建设单位或专家的意见。借鉴国外经验，结合我国经济和社会发展的实际情况，建立一套适合我国国情的政府投资项目绩效评价体系，使政府投资项目绩效审计结果有更好的利用价值。三是提出可行性审计建议。审计评价应做好与财政部门、建设单位等有关单位的沟通，听取上述有关单位的合理化意见。审计建议要符合实际、切实可行，既要从政府投资项目决策、建设、管理等环节，又要从体制、机制层面分析研究，提出改进和完善建设管理、提高效益的措施和建议。四是完善预算机制。凡事有预则立，不预则废。政府投资项目绩效审计在做好真实性、合法性审计的基础上，应重点关注资金使用是否节约、有无损失浪费等经济性问题，关注支出是否讲究投入与产出的关系等效率性问题，关注投资目标是否实现、是否达到预定的标准、是否取得预期的经济效益、社会效益、环境效益等效益性问题，抓住投资决策、资金筹集和使用、建设管理以及投资效果这四个环节实施绩效审计。五是锻造高素质的审计队伍。要构建良好的人才管理制度、包括考评录用晋升等方面；加强学习，与时俱进。审计人员，一定要具有高度的政治责任感和使命感，还要有扎实的业务素养。除必须具备基本的会计、审计等专业知识外， 还应具备公共管理学、投资学、信息管理、土木建筑等专业知识。
    
    实践证明，政府投资绩效审计是一种科学的审计控制模式，是公共受托经济责任的体现。因此，必须积极探索，积累经验，找好政府投资绩效审计的切入点，积极借鉴国外成功经验，并结合我国的实际国情，探索出具有中国特色的政府投资绩效审计模式，审计人要牢固树立科学审计理念，求真务实，为我们社会健康运行与发展做出更多贡献、真正成为现代社会经济运行安全的“免疫系统”。（肖文军  陶宏召）

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