近年来，基层审计机关通过国外贷援款项目审计，揭露和查处了一些违纪违规问题，促进了各级政府主管部门和项目执行单位在合理有效利用外资政策，加快地方经济可持续发展方面发挥了积极的作用。就目前基层审计机关开展国外援贷款审计情况来看，仅仅停留在利用外资建设项目的财政、财务收支及有关经济活动的真实性、合法性审计层面。随着我国利用外资政策的不断深化和完善，对国外贷援款项目实行财务收支审计已满足不了改革发展需要和社会需求，拓展国外援贷款审计监督方式，积极探索利用外资项目经济性、效率性和效果性的绩效审计，充分发挥审计“免疫系统功能”和建设性作用，是基层审计机关需要正视和研究解决的一项重要课题。
    
    一、基层审计机关国外贷援款项目开展绩效审计存在的主要问题

    （一）认识不到位，基层审计机关国外贷援款项目绩效审计缺失
    一是有的基层审计机关专业审计机构缺失。一些地方政府认为基层审计机关管辖的国外援贷款项目少，在核定和审批其机构、编制时，缺乏前瞻性，认为可有可无，未批设外资项目的专门审计机构，也未配备从事外资项目审计的专业人员。二是有的基层审计机关专业审计机构存在无审计对象可审的尴尬局面。由于审计对象的不确定性，很多县、市、区的外资审计机构及人员基本上没有开展专业工作，有的地方对外资项目的审计监督逐步走向了空白状态。三是国外援贷款项目审计还停留在年报鉴证审计阶段。
    
    （二）评价指标体系不健全，基层审计机关开展国外贷援款项目绩效审计存在一定风险
    从目前情况看，我国发改委、财政等部门还没有建立一套比较完整的国外援贷款使用效益评价指标体系，基层审计机关在开展国外援贷款项目绩效审计时缺乏操作性。
    
    （三）审计技术与方法滞后，不能适应国外贷援款项目绩效审计的需要
    目前，国外贷援款项目审计工作还不是促进政府“积极合理有效”使用的常规措施，对国外贷援款项目绩效审计是审计部门根据需要临时安排的工作，也是短期的审计行为，并非各级审计机关的常规工作。同时，现有的绩效审计方式和方法落后，缺乏应有的灵活性、多样性和完整性。
    
    （四）审计人员素质不高，难以适应国外贷援款项目审计转型的需要
    绩效审计要求审计人员具有较高的政策水平和专业技术水平，既要有政策法规、宏观经济决策等方面知识，又要有经济管理、计算机管理、财务会计管理与核算等方面的专业技术知识。相对基层审计人员来说，现有知识结构、业务技能、工作层次等与开展绩效审计的要求差距明显，主要表现在：审计人员缺乏宏观管理、经济运行政策和现代审计技术等方面的专业知识，绩效审计的实战经验不足，综合分析问题的能力不强，政策法规的理解水平不高等。
    
    二、积极探索国外贷援款项目绩效审计的基本对策

    （一）建立健全机制，为实现国外贷援款项目审计转型创造良好条件
    国外贷援款项目以城市基础设施、环保工程、社会公益性设施和农林牧鱼业等为主，政府主导工程建设，建设资金支出还将继续增大。积极开展对世界银行、亚洲银行、国外政府贷款项目和无偿援助项目的执行单位经济性、效率性和效果性进行审计监督，符合现代审计发展方向，也是审计法赋予审计机关的一项基本职责，对提高资金使用效益和维护国家形象都具有重要意义。
    
    一是建立适合我国实际的国外贷援款项目绩效审计制度（或实施办法）。明确国外贷援款绩效审计的定义、目标、范围和内容、审计对象和审计计划、审计方法、审计报告的撰写等，切实规范和指导基层审计机关国外贷援款绩效审计工作。
    
    二是准确定位国外贷援款绩效审计目标。国外贷援款项目绩效审计要以促进提高资金管理水平和社会效益为目的，应本着“揭露问题、促进管理、规范秩序、提高效益”的原则，着眼于项目的真实性、合法性、经济性、效率性、效果性。
    
    三是建立健全国外贷援款绩效审计评价指标体系。根据政府外债项目特点，绩效评价标准体系应具体关注项目立项情况、项目建设管理情况、项目设计标准、指标及完成情况、项目运营管理情况、项目还贷情况和资金使用效果等方面，突出真实、合规、经济、效率、效益、可持续性等方面的指标设计。同时，还要科学选择行业标准、计划标准、历史标准等评价标准。
    
    四是改进国外贷款项目审计组织方式和报告形式。因为大多数国外贷款项目在协议中规定，接受国外贷款的中方机构必须在项目建设期的每个财务年度结束后的规定期限内，向国外贷款机构提供经过审计的年度财务报告，要充分考虑基层审计机关对项目建设情况相对了解，项目计划的审计实施应以项目所在地基层审计机关为主。上级审计机关则主要通过指导和提供技术支持等来加强对国外贷款项目绩效审计质量的控制。在审计报告方面，应将外资项目的审计报告从“内外合一”变更为内外有别，使有关单位和人员更好地利用审计结果。
    
    （二）整合审计资源，充分发挥审计机关的整体效应
    在人员安排方面，打破审计机关内部职能部门界限，根据项目特点选择合适的审计人员，根据个人能力特点在审计实施方案中进行合理分工并且保证贯穿于审计活动全过程；注意各类专业人员的合理搭配；在特殊专业的领域，如工程概预算、造价审计、融资理财等，采用聘请专家或社会审计力量的方式。在项目安排方面，突出重点项目，合理分配审计资源，如在项目执行期间，第一年有计划的详细审，期间几年有重点的复核审，最后一年既要有重点的审又要全面的审；为解决审计管理改革后省级审计机关公证审计任务重和审计时间紧、人员少之间的矛盾，灵活安排时间进行跟踪审计，对子项目进行抽样重点审计。
    
    （三）强化教育培训，着力提高审计队伍整体素质
    国外贷援款项目审计是一种专业性和技术性都很强的职业。随着绩效审计的全面铺开，基层审计机关要适应并搞好绩效审计工作，必须加快审计人员的培养，解决和提高审计人员的实战能力和业务技能，让绩效审计的理念深入人心。
    
    （四）创新审计方法，主动适应国外贷援款项目审计转型的需要
    针对国外贷援款项目建设内容广泛、目标设计多元化、实施环境复杂等特征，审计内容、审计方法应根据具体情况选择确定。主要内容包括以下几个方面：
    
    一是审计项目内控制度。审计项目内部控制系统主要是通过检查核对部分经济业务、会计事项与内控制度的符合性程度，验证和评价利用外资项目内部控制系统的健全性和有效性，发现其缺陷和不足，明确审计重点和审计方法，调整或修订审计方案，向项目单位提出改进和完善内部控制制度的建议。
    
    二是审计项目资金来源。审计国际金融组织资金是否按照项目协定或外资转贷协定及时、足额拨付，着重检查实物验收手续的完备性及库存实物与会计账、表、证的一致性，查处挤占、挪用、转移、贪污外资等违法违规行为；审计国内配套资金项目是否按照协议规定及时足额筹集、拨付、核算资金，着重检查自筹资金来源是否合法，有无违法集资、摊派、将国外贷援款兑换为人民币充作自筹资金等问题。比如，近年来各地利用世界银行贷款建设的水利项目，由于地方财政困难，有的地方政府自筹资金和配套资金不能完全到位，致使项目开工后经费严重缺乏，影响了项目的正常建设、运行和效益的发挥，因此审计项目资金来源是外资绩效审计的一个重要方面。
    
    三是审计项目资金运用。国外贷款项目资金主要用于项目工程建设、物资采购、人员培训和专家服务等。其中，外资主要用于固定资产投资、物资采购、出国人员培训等必须以外汇支付的开支；国内配套资金主要用于为引进设备配套的土建工程建设项目管理、预付工程款等不需使用外汇支付的境内开支。审计时从项目申报、前期准备、在建工程、竣工验收合格交付生产单位使用的资产、购置的设备物资等入手，检查其支出是否真实，计价是否正确，会计处理是否合规，账实是否一致，对领用、调拨、盘点亏损处理的管理是否完备。
    
    四是审计项目财务报告。利用外资项目的财务报告反映了项目的财务收支、建设进度以及资金运用成果，这也是项目管理部门、政府主管部门以及国外贷援款机构监控项目建设成本、进度、质量及效益的重要依据。对直接承担国外贷款项目外债偿还责任的项目单位，还要审查其单位财务报告，项目配套资金收支以及项目经济效益，分析评价财务状况和偿债能力。
    
    五是审计项目经济和社会效益。高效的项目管理是实现和提高项目资金使用效益的可靠保证，实现项目的预期效益才是利用国外贷援款的根本目的。审计项目管理和资金使用效益是国外贷援款项目审计的一项重要内容，这也与传统的财务收支审计有根本的区别，绩效审计不仅运用财务资料，而且还要注重运用非财务资料。审计内容主要包括在建项目建设目标、计划执行目标及指标的实现程度；项目概（预）算确定的成本指标、定额的执行情况；项目竣工后使用或运营的经济效益、社会效益、环境效益和外债偿还能力，以及对优化经济结构、完善经济增长方式、促进地区经济平衡和国民经济持续快速健康发展的影响等。（周军）

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