为督促和引导地方深化财税体制改革，改进预算管理制度，加强和改进事中事后监管，提高财政管理效率，财政部近期出台了《地方财政管理绩效综合评价方案》（以下简称方案），主要内容是从实施透明预算、规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理、完善省以下财政体制、落实“约法三章”、严肃财经纪律等8个方面对地方财政管理情况进行评价。该评价体系不仅对推动地方财政部门提高财政管理效率，而且对丰富审计实践、创新审计工作都有重大意义。笔者通过学习，并结合南京市财政管理实际，现就方案中的8个方面如何在同级财政审计中应用作些探讨。
    
    一、关于“实施透明预算”方面的审计应用
    财政是庶政之母，公开财政资金的来源和使用去向，是地方政府应尽的职责。地方预算信息公开，是接受监督最有效的方式，最有力的反腐措施；也是贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》及《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求的具体体现，全面深化改革的一项关键举措。为推进财政管理科学化规范化，提高财政资金使用效益，审计部门应将地方预算公开情况作为审计的一项重要内容。关注财政总预算、部门预算、“三公经费”的预算公开情况，审查地方政府预决算公开细化内容，政府预决算有无全部细化到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算有无细化到具体项目，部门预决算有无全部公开到支出功能分类的项级科目等。
    
    二、关于“规范预算编制”方面的审计应用
    科学、翔实、规范的预算编制是人大审查监督政府收支的前提和基础。目前，我国预算监督不力和预算编制质量不高有直接的关系，主要存在不准确、不细化、不完整、不及时、不清晰五个方面的问题。正是由于这些问题的存在，导致了政府预算质量不高，同时也给人大对预算的审查监督增加了难度。加强预算编制的审计监督，重点关注以下3个方面：
    
    一是预算编制完整性，实现对 “四本预算”的审计全覆盖。按照完整的财政审计范围拓展同级审覆盖面，实现对本级公共财政预算、政府性基金预算、社会保障资金预算、国有资本经营预算的审计全覆盖。同时，配合人大预决算审查监督要求，对当年上级返还和补助资金、转移支付、重大民生专项资金支出等使用情况，进行重点审查。
    
    二是预算编制正确性，加强对年初预算到位率的审计监督。目前的审计监督，往往偏重于预算执行的合法性，很少考虑到年初预算到位率问题，实际上每年开展的预算执行审计，最主要的还是年初预算到位率的审计。通过年初预算到位率审计，发现预算执行中的问题，提高年度预算的准确性。关注当年超收收入的使用情况，中央明确当年的超收收入，当年一般不再安排新的支出，全部纳入预算稳定调节基金，用于以后年度安排，这对提高政府预算准确性有一种制度上的约束力，因此对地方也应有相应的约束方法和措施。此外，关注提前下达转移支付到位率，有无尽早下达转移支付指标额度，以利于下级政府预算编制的准确性。
    
    三是落实预算监督法规规定，提高预算编制的细化程度。据了解，全国大部分省（自治区、直辖市）的预算监督法规中都明确规定了提交人大审议的预算收支表的科目，要求详细列到“款级”科目和“项级”科目。政府及其财政部门，应认真落实预算监督法规规定的要求，细化预算编制，提供更详细、更具体的预算收支表格。审查财政部门是否严格执行“两上两下”的预算编制操作程序，不断达到预算编制细化的要求，避免走捷径、报大数、报粗数的现象，对达不到细化要求的资金，一律不安排预算。
    
    三、关于“优化收支结构”方面的审计应用
    重点是突出财政管理绩效，加大本级财政专项资金审计力度。在预算分配方面，紧扣预算执行主题，进一步加大民生审计力度，以民生保障改善、城乡统筹发展、社会事业发展等项目和资金为重点，以预算编制、执行、调整、追加、项目结转结余等关键环节为关注点，审查预算编制的科学性和合理性，预算调整的合法性和规范性，预算执行的及时性、均衡性和效益性。在资金管理方面，紧扣当地财政转型创新工作要求，以推进本级财政专项资金管理改革为契机，以突出导向、优化结构、聚焦重点、提高绩效为关注点，审查专项资金规范整合、拨付效率、使用效益等内容，评价专项资金清理整合存量、优化配置增量、集中财力办大事及发挥引导激励作用等实现情况。
    
    四、关于“盘活存量资金”方面的审计应用
    国务院强调盘活财政存量资金，要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，加大对棚户区改造、节能环保、公共服务业、城市基础设施和促进消费等方面的投入。各级政府应高度重视盘活财政存量资金，进一步加强结余、结转资金管理，盘活财政存量资金，深挖存量资金潜力，切实提高财政资金使用效益。审计监督中，应重点审查预算净结余资金、预算结转类资金、各类财政专户结存资金及其他财政存量资金（即预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金及收回财政周转金等）情况。对上述资金，应关注在暂存款和暂付款等往来科目核算的虚列支出、应计未计收入等形成的存量资金规模。
    
    五、关于“加强债务管理”方面的审计应用
    由于地方建设性融资需求过快增长，客观上形成了地方政府性债务。风险准备金、偿债准备金、预算周转金、对提高政府预算准确性也通过进一步摸清地方政府性债务规模、结构、资金投向、管理现状等情况，分析地方政府性债务的偿债责任归属，分类评价政府性债务的偿债风险，有针对性地提出加强和规范地方政府性债务管理、有效防范和化解债务风险、维护财政安全的审计意见和建议，为宏观决策提供依据，充分发挥审计在维护经济安全、防范财政和金融风险、保障经济社会健康运行方面的“免疫系统”功能。重点关注政府性债务率、新增债务率、偿债率、逾期率等指标，审查地方政府性债务风险程度；从严格控制政府性负债建设行为、建立政府性债务归口管理制度、科学编制政府性债务收支计划、完善政府性债务偿还机制、加强项目财务监督和绩效评价、构建政府性债务风险预警体系等六个方面，审查地方政府性债务管理情况。此外，对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对国家财产造成损失的，依法追究相关法律责任。
    
    六、关于“完善财政体制”方面的审计应用
    党的十八大报告提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系”，为今后一段时间政府间财政关系改革明确了目标与方向。然而，财政转移支付制度是协调各级政府之间的财政关系重要工具，是实现公共服务均等化的重要手段。财政转移支付制度具有补偿辖区间外溢、弥补地方财政缺口、优化资源配置和调节经济等作用。审计部门应加大财政转移支付审计力度，促进完善财政体制。关注财政转型创新政策和举措的贯彻落实情况，总体掌握财政转移支付资金的安排和使用情况，审查专项转移支付资金的设立、使用管理和效益情况。在摸清财政转移支付资金的规模、比例、依据、形式、范围及标准确定基础上，重点审查分析转移支付资金支出进度、一般性转移支付比重、转移支付资金对下级财政可用财力影响等，评价引导和督促均衡财力分布，公共完善转移支付结构，促进基本公共服务均等化等情况。
    
    七、关于“落实‘约法三章’”方面的审计应用
    新一届中央政府成立之初，李克强总理代表国务院提出本届政府任期内，政府性楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接待、公费出国、公费购车只减不增（以下简称“约法三章”)。审计部门要进一步加强预算执行和经济责任审计，重点检查“约法三章”落实情况，切实发挥“清源”作用，及时纠正违规行为。重点是加大“三公经费”等事项审计力度，审查“三公经费”、会议费、培训费、楼堂馆所建设等公务支出和公款消费情况。审查各部门执行中央八项规定和中央要求厉行节约反对浪费规定等情况，以控制压缩三公经费支出、控制财政供养人员增长、禁止新建政府性楼堂馆所等为对象，评价落实“约法三章”情况，引导和督促加强行政运行的监督和制约，健全惩治和预防腐败体系。
    
    八、关于“严肃财经纪律”方面的审计应用
    严肃财经纪律，维护经济秩序，是审计工作永恒的主题。以预算执行审计为主题，以专项资金审计为主线，以财经法纪审计为基础，会同相关部门营造良好的经济发展环境，从机制和源头上预防和治理腐败。对重点领域、重点部门、重点资金加强审计监督，引导和督促地方加强行政权力运行的监督和制约，健全惩治和预防腐败体系。认真落实审计决定，严肃执行整改报告、整改联动、整改跟踪、整改督查、整改问责、整改公开等制度；对查出来的各种违纪违规的问题，特别是对于情节恶劣、性质严重、屡查屡犯的违法违纪行为，要严格按照有关法律法规和党纪政纪条规严肃处理，并追究相关人员的责任，构成犯罪的，移交司法机关依法追究法律责任。（成诚）

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