摘要：我国是一个农业大国，解决“三农”问题一直是党和国家的头等大事。长期以来，国家对农业的资金扶持力度不断加大，如何保障这些的大量涉农公共资金落实到位、发挥实效，真正造福广大农民群众，是摆在审计机关，特别是基层审计机关面前的一项重大课题。涉农公共资金惠及的是最基层的广大普通农民群众，基层审计机关是保障涉农公共资金的安全，提高涉农公共资金使用效益的一道关键的监督防线，大力开展涉农资金绩效审计是保障审计监督效能的有效途径。本文从涉农公共资金审计的必要性出发，研究基层审计机关开展涉农公共资金绩效审计中存在的问题，提出建议及对策，以供参考。
    关键词：涉农 公共资金 绩效审计 对策
    
    一、基层审计机关开展涉农公共资金绩效审计的必要性

    （一）保障政策落实的现实需要。涉农公共资金惠及的是最基层的广大普通农民群众，涉农公共资金管理和使用效益的高低，直接影响国家农业政策的贯彻落实，影响农村经济社会的发展。基层审计机关是保障国家强农惠农政策和资金落实，涉农公共资金的安全，提高涉农公共资金使用效益的一道关键的监督防线。因此，基层审计机关必须紧紧围绕国家建设新农村建设涉及的各项政策和资金贯彻落实，扎实有效的开展审计监督，为促进新农村建设目标的全面落实发挥作用。具体来讲，就是要通过涉农公共资金绩效审计，更好地服务涉农资金的分配、管理和使用，促使职能部门管好、用好、用活资金，同时促进完善规章制度，提高管理水平和使用效益，维护农民群众的切身利益。
    
    （二）审计自身发展的必然要求。从领导机关要求层面看，开展公共资金绩效审计是审计署和省审计厅的明确要求。审计署指出“要全面推进绩效审计，提高财政资金和公共资源配置、使用的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”从审计事业发展角度看，开展公共资金绩效审计是审计机关转型发展的必然要求，随着审计地位的不断提升，党委政府和社会各界对审计的要求越来越高，审计转型发展的紧迫性也越来越凸显，审计监督不仅要关注公共资金的真实性、合法性，更要关注其效益性。基层审计机关必须顺应时代潮流，迎难而上，大力推进绩效审计。当前，大多数基层审计机关接触最为密集，涉及群众利益最广的是涉农公共资金，因此，基层审计机关要探索和推进绩效审计，当以涉农公共资金为着力点和突破口，以点带面，不断扩大绩效审计覆盖面，全面推进审计转型发展。
    
    （三）广大农民群众的迫切需求。当前，涉农公共资金在管理和使用上存在如资金分配随意性大、重资金争取轻项目管理、挤占截留等诸多不足之处，农民群众迫切希望政府相关部门加强监管，最大效益的发挥涉农公共资金的扶持功能。基层审计机关是保障涉农资金安全，提高管理使用效益的最前沿的监督屏障，肩负着维护民生、保障农民切实利益的重要职责，必须切实担负起职责，转变审计理念，创新审计方式方法，大力推进涉农公共资金绩效审计，不断强化监督实效，以实际行动回应广大农民群众的迫切要求。
    
    二、基层审计机关开展涉农公共资金绩效审计存在的问题

    目前，基层审计机关开展公共绩效审计还处于探索完善阶段，通常情况下并未作为一个独立的审计项目列入年度计划，从历年基层审计机关所作的审计统计报表中可以看出，绩效审计平均工作量占审计工作总量的比例还不到20%，整体上看发展进程相对滞后，造成这种现状的原因主要有：
    
    （一）绩效审计基础薄弱。公共资金绩效审计基础建设主要包括审计管理、制度规范等内部环境和法律规章等外部环境，完善基础建设是开展涉农公共资金绩效审计的重要前提。当前，由于基层审计机关涉农公共资金绩效审计还处于探索阶段，基础建设相对比较薄弱，主要表现在：一是审计计划管理欠缺。对涉农公共资金绩效审计未做有效的计划管理，在安排审计计划时，往往只是根据上级指示及工作需要安排审计项目，如上级审计机关统一组织的审计项目、年度必审项目、领导干部经济责任审计以及领导交办项目等，对审计项目的选择、审计资源的配置、审计项目的组织与实施等都缺乏有针对性的改进与完善；二是审计制度管理不完善。目前，大多数基层审计机关都制定了推进公共资金绩效审计的总体规划，描绘了绩效审计的蓝图，但具体的、操作层面的制度办法相对较少，从计划制定到项目组织、审前准备、现场实施以及报告规范等环节都没有具体的、清晰的、可操作的规范，难以保证公共资金绩效审计的科学性、统一性和规范性。三是缺乏法律文件支持。当前，公共资金绩效审计的法律地位比较模糊，这给涉农公共专项资金绩效审计实践带来一定的难度和风险。
    
    （二）力量不足矛盾突出。当前基层审计机关审计力量相对不足，大多数地市级审计机关人员数在五六十人左右，真正从事具体审计工作的人员不过一半。县级审计机关真正在审计一线的审计业务人员更少，有的地方屈指可数。人数少但审计任务却一点也不少，涉农公共资金点多面广，资金来源渠道多、涉及单位多，审计任务繁重，而要开展比财政、财务收支审计、经济责任审计更为复杂的绩效审计，使得人少任务重的矛盾更加突出。
    
    （三）队伍综合素质欠缺。开展涉农公共资金绩效审计涉及政策、法规、财务、农业、管理、工程等各个方面，涉及资金量大、范围广，依靠传统的查账方式根本无法审深审透。要求审计人员必须熟练掌握运用方方面面的知识，采取信息化审计等手段。而当前基层审计人员相对老化，知识层次相对较低，知识陈旧，且相对集中于财务收支审计，既懂财政财务、法律法规，又熟悉农业政策、工程管理的复合型人才奇缺。况且从事经济效益类审计的经验太少，难以满足涉农公共资金绩效审计综合性强、层次性高的要求。
    
    （四）评价体系不够完善。科学合理的评价体系是涉农公共资金绩效审计深入有效开展的最直接因素，是审计人员进行专业判断的重要依据，没有科学可行评价指标和评价标准，就不能科学地衡量涉农公共资金的高低。目前，涉农公共资金绩效评价指标存在很大的局限性，只有财务指标，没有非财务指标；只有历史指标，没有未来价值指标；综合性指标多，单行指标少；缺乏预警指标等等现象，造成审计评价结果不全面、准确性差，评价依据不充分，增加了审计人员准确判断和科学表述涉农公共资金的经济效益、社会效益的难度，影响审计的质量和审计结论的可信度。
    
    三、基层审计机关开展涉农公共资金绩效审计的建议及对策

    （一）夯实基础，加大涉农公共资金绩效审计规范化管理。要加大涉农公共资金绩效审计制度化建设力度，健全完善涉农公共资金绩效审计实施操作细则，对审计从立项到计划、到实施、到成果转化都要作出明确的、具体的规定，对审计发现的各种问题，明确处理意见和处理标准，使审计处理和结果评价有据可查、有章可循，促进涉农公共资金绩效审计更加制度化、规范化、科学化。在对涉农公共资金绩效审计中发现的问题，要区分不同情况，作出合法、合理、合情的处理意见和评价结果。
    
    （二）关口前移，强化涉农公共资金全程跟踪审计力度。对重大涉农公共资金，应当采用跟踪审计的方式，既能及时地查处和纠正资金在拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目的顺利实施和按时完工，又能适时监督资金使用绩效，对有重大管理缺失、损失浪费、改变资金用途等问题能够及时制止，确保资金使用绩效最大化。
    
    （三）注重实效，健全完善绩效审计指标评价体系。要从经济效益、社会效益和民生效益等多个角度来构建完善政策执行效果审计评价指标体系，审计中，应重点关注由于决策失误、管理不善等造成的涉农资金使用效益低下和损失浪费等问题，并通过绩效评估，对资金管理和使用效益进行分析和评价，提出加强和改进管理的审计建议，促进涉农公共资金使用效益最大化。同时可将涉农公共资金绩效审计结果纳入资金管理部门领导干部的考评体系，将其作为责任追究制度的一个组成部分和政府官员政绩考核体系的一个改革目标，增强领导干部责任意识、危机意识，防止屡审屡犯问题发生。
    
    （四）创新管理，探索切实可行的力量补充长效机制。一是要打破部门科室限制，建立审计力量合理使用机制。淡化单位和科室的专业限制，建立项目组运行机制，按任务安排人员组合，统一使用，合理调配审计力量，采取“组合拳出击”、左右联动、交叉审计，使审计成本大幅度降低，提高审计工作效率和质量。二是要建立人员合理流动机制。横向流动制度与纵向流动制度相结合。实行审计人员全员轮岗，防止审计干部“审计疲劳”；实行审计干部上挂下派，丰富干部审计经历；加大审计人才引进力度，增强队伍活力。三是要建立人员整合机制。建立各类专业人才库，在大型的涉农公共资金绩效审计项目中实现联组审计，发挥部门人才的共有优势，最大程度地发挥人才的协同效应；实现体制外的人才借用，充分借助社会“外脑”资源为提升审计工作质量服务。四是要完善人员统筹机制。实行系统内审计人员统一部署、统一调配、统一分工，增强协同作战能力。
    
    （五）强化培训，努力适应绩效审计的能力需要。一是要通过教育学习，着力转变观念，提高干部宏观分析能力。摆脱传统的就账查账思维，培养审计人员遵循从宏观到微观，再从微观到宏观的审计思维，多从体制、机制和管理层面上查找问题，加强参与农业经济管理的意识。二是要通过学习培训，提高干部运用先进审计技术的能力。涉农资金量大面广，单纯靠传统查账方式远远不能满足审计的需要，这就需要借助计算机审计手段，从海量的电子数据中搜索对比分析资金运行规律，准确定位问题所在，从而才能有效提高审计效率和质量，因此，在日常学习培训过程中，重视对审计人员计算机审计技术的培训运用至关重要。三是要通过学习培训，丰富审计人员政策知识结构。涉农公共资金绩效审计是宏观与微观相结合的审计，理论性、政策性、专业性和综合性都比较强，审计程序与方法更加复杂，审计人员除需要具备传统审计专业知识和技能外，还应通晓和掌握经济学、政策学、管理学、工程学、统计学等多方面的专业知识和技能。高质量的涉农公共资金绩效审计要求审计人员能够深刻地理解政策意图，并有能力运用各种专业知识和技能掌握涉农公共资金管理使用效果，以对其做出深刻而符合实际的判断和评价。（徐俊）
    
    参考文献：
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    [6] 阮春玲. 论基层审计机关开展绩效审计.审计署网站.2010.

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