加强农业综合开发资金审计 充分发挥项目预期效益
杨义兵(湖北省荆门市审计局)
【发布时间:2014年05月06日】
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    摘要:结合农业综合开发专项资金管理使用的特点对公共资金绩效审计的目标及重点、审计评价标准及指标、审计技术方法和审计实施过程等进行分析,探讨建立可供实务操作的农业综合开发专项资金绩效审计框架。
    关键词:农业综合开发专项资金及项目    绩效审计
    
    绩效审计是现代审计发展的一种必然趋势,是审计人员运用审计程序和方法,重点关注公共资金用得“对不对”、“好不好”,并依据有关法规和评价标准,对公共资金支出和资源利用情况的经济性、效率性和效益性进行评价,找出影响公共支出效益的原因,提出改进建议,促进其规范管理、提高效益的一种审计方式。笔者现结合本地农业综合开发专项资金及项目效益审计的情况,就如何确定农业综合开发资金审计目标及审计重点、实现审计全覆盖、提高使用绩效谈点个人意见。
    
    农业综合开发是国家支持农业发展的重要手段,巩固和加强农业基础地位、提高农业综合生产能力的有效措施,是推进农业现代化,促进改善农业生产条件,提高农业综合生产能力和保护农业生态环境,提高农业综合效益,增加农民收入的重要途径,因此,审计要跟进农业综合开发专项资金的使用和项目建设管理,确保项目经济效益和社会效益最大化。
    
    一、做实调查了解,确定审计目标。要彻底改变过去那种重审计过程,轻调查了解的错误认识和做法,真正把调查了解作为审计的一个重要环节抓好,做到调查内容广、收集资料全、调查方式活、职业判断准。只有做实调查了解等审前准备工作,才能增强财政审计的针对性、有效性,有效提高工作效率,并确保审计工作质量。一是学习政策规定。农业综合开发专项资金属涉农资金,涉及的政策规定多,即国家农业综合开发资金和项目管理办法、调整农业综合开发资金若干投入比例的规定、国家农业综合开发项目评估办法等,这些办法政策性强,标准要求高,审计人员要重点掌握禁止性规定、了解资金及项目管理的基本要求。二是了解职能定位。农业综合开发项目具体由地方农业综合开发办公室(以下简称农发办)组织实施与管理,通过查看“三定方案”,了解农发办职能范围、业务活动等情况,通过抽查竣工项目档案,追踪相关业务处理流程,掌握项目立项、申报,工程招标、组织实施,资金的管理及使用,工程完工后移交、管护等运行程序。三是熟悉财务管理。通过学习农业综合开发财务管理办法,调阅财务电子数据,对比业务数据,分析资金流向,熟悉财务管理流程。总之,要突出事前分析解剖,主要是运用计算机对采集回来的财务收支数据、业务管理数据进行多维分析,把握审计事项总体特征,坚持以项目为载体、以资金为主线、以效益为落脚点的工作思路,通过审计,达到以下目标:一要充分揭示和反映项目资金管理使用中存在的违纪违规问题;二要在坚持真实合法审查的基础上,考核项目经济效益和社会效益的实现情况。
    
    二、做细审计测试,选准审计重点。审计测试包括内部控制制度测试和审计项目实质性测试,要通过审计测试发现部门单位管理的簿弱环节,确定审计重点和实质性测试的范围,合理安排审计力量,有效利用审计资源,提高审计效率,实现审计目标。审计人员通过检查、询问、查阅、观察等审计程序了解被审单位的内部控制的运行情况,对内部控制的运行情况和控制风险作出初步评价,对准备信赖的内部控制进行符合性测试,了解被审计单位的控制政策和程序是否实际发挥作用,以此确定审计关注的重点,对通过符合性测试发现制度缺失和执行不足的问题,确定实质性测试的范围,然后利用评价结果确定实质性测试范围。要通过审计测试,确定农业综合开发专项资金及项目绩效审计的重点内容:
    
    ——项目计划的审计。重点调查项目库建立;项目的选择是否符合国家农业综合开发投资的方向;可行性报告是否由具有资质的单位编制或组织有关专家评审等。
    ——资金筹集的审计。农业综合开发资金的来源广泛,包括中央财政资金、省级财政配套资金和本级财政配套资金、农村集体和农户自筹资金及其他资金等。中央财政资金和省级财政配套资金一般都随项目计划批复拨付到位,对资金筹集审计调查的重点是对地方财政配套资金的真实性进行审计调查。一是对配套资金到位率的审计。二是对虚假配套的审计。三是关注农村集体和农户自筹投劳资金实际到位情况,有无建立筹资投劳台账,投资投劳的内容是否真实。
    ——资金管理和使用的审计。农业综合开发专项资金是以项目为单位进行明细核算,财务管理实行县级报账制度。资金使用分五个方面:水利措施、农业措施、林业措施、科技措施和项目前期费。审计要重点关注农发资金是否实行专户管理,专账核算,资金分配是否按照上级农发部门批复的数额安排,是否做到了专款专用,是否采取县级财政报账制度,是否严格执行资金直达项目承建单位和物资供应商。同时要审查农业、水利、林业等项目建设支出真实合规性;科技推广经费安排比例是否超标准、使用范围是否符合规定、报账支出是否真实合规;项目管理费的提取比例是否合规,支出是否符合管理费使用范围。在审计过程中,要注意发现案件线索,对弄虚作假侵占、套取“农发”资金等问题,要追查。
    ——项目工程的审计。目前,农发资金大部分用于工程项目支出,工程质量好坏、工程决算真实性以及工程管护情况对农发项目支出真实性和效益发挥具有重要影响。项目工程审计应重点关注:一是项目计划完成情况。审查项目单位有无擅自调整项目计划,变更项目建设地点、建设内容、建设规模等问题,有无项目计划未按期完工的现象;有无长期拖欠工程款的行为。二是项目招投标情况。审查工程项目建设是否实行了招投标制度,重要物资是否实行了政府采购,招投标和政府采购程序是否符合国家规定,招投标内容与扩初设计内容一致。三是农业措施工程完成情况。农业措施主要包括土地平整、修建机耕道、清淤围堰等,其中资金主要用于土地平整。从乡镇《农村社会经济统计年报》中取得该项目区所涉及村组的实际面积,与扩初设计中上报的土地治理面积比对,发现有无虚报土地治理面积。四是水利措施工程完成情况。要重点审查泵站、机井、桥、涵、闸等设备和建筑物的实际完工数量、规格是否与扩初设计一致。对工程造价进行核实,对决算金额明显异常的应予以追查。通过工程造价审计和实地抽查,审查有无多报建筑物和工作量,套取资金的行为。五是林业措施工程完成情况:审查购置的苗木种类及数量是否与项目区种植的苗木一致,购置及实际绿化规模是否与扩初设计一致。六是项目管护制度落实情况。重点检查是否建立、完善了管护制度,已建工程是否办理移交手续以及管护制度的落实情况,是否存在管护制度落实不到位,导致农发建筑毁损,效益不能发挥问题。
    
    三、创新审计方法,实现审计目标。开展农发资金及项目审计应以项目资金和项目工程为主线开展审计工作,在项目资金的审计上,顺着资金流向,从项目资金的来源和使用方向组织账面审计,一直追到资金流的末端;在工程项目审计上,对照决算资料,实地查看现场,重点核对U型渠、浆砌石渠、机耕路、拦水坝、泵站等建筑物。另延伸审计农发办经费账,关注与项目账上的资金往来,查实有无将项目资金转入经费账的情况。沿着项目资金与工程项目实行“七个对比”开展农发项目审计。一是项目实际到位金额与项目批复金额对比。结合资金流向对账面进行审计,检查与项目资金账户相关的财政收付中心户、非税收入户、国库账户、农发办经费账户,检查有无将套取的农发资金存入上述账户中,可核实资金到位率,并能发现自筹资金是否到位、地方配套资金是否落实。二是项目实际支出金额与项目实际资金对比。通过账面审计,查实国库实际拨入的项目资金,剔除虚假配套、虚报工程量套取的农发资金、虚假科技投入后实际用于项目的资金,核实资金利用率。三是项目扩初设计与项目竣工决算对比。将项目工程扩初设计和项目竣工决算分农业措施、水利措施、林业措施、科技措施、项目管理费进行分类汇总,分措施进行对比,找出调整扩初设计的项目和金额,看扩初设计是否经过报批,并结合实地测量工程,看调整扩初设计是否符合工程实际。四是项目竣工决算与实际工程对比。通过车跑尺拉实地抽查U型渠长度,农路的长度、宽度、厚度,清点拦水坝、泵站的数量、工程量和型号规格,结合招投标资料、竣工验收、现场签证单核实实际工程量和金额,对照项目竣工决算,找出差额,揭露虚报工程量套取项目资金、在项目区外建工程等违规行为,追查套取项目资金的去向。五是U型渠账面采购数量与领用数量对比。通过账面审计,重点检查U型渠账面采购数量并与施工单位领用数量进行对比,发现差异,生成审计疑点,如果领用数量大于采购数量就有可能套取农发资金的情形,如果领用数量小于采购数量就有可能转移U型渠材料用于项目区外,发生差异时应到生产厂家核实采购发票的真伪,核实实际采购数量。六是账面反映向农户发放物资与深入农户调查情况对比。从账面反映发放物资和技术培训的花名册中随机实地抽查走访农户,向农民核实物资发放(农药、种子、化肥)情况,进而核实科技投入的真实性,追查通过虚假发放物资的手段套取的科技经费真实去向。七是项目申报治理面积与项目区实际面积对比。结合《农村社会经济统计年报》和项目核心区相关村组调查,核实核心区真实面积与项目申报的治理面积对比,看有无虚报治理面积的情形。通过上述各项指标对比分析,可以查实虚报土地治理面积、自筹资金不到位、地方财政虚假配套、虚报工程量套取项目资金、虚假科技投入等违规情况,配合走访调查农户等方法,可实际掌握项目产生的实际效益,实现审计目标。
    
    四、科学设置考评指标,开展绩效评价。在坚持真实、合法审计的基础上,开展效益评价是农发资金效益审计调查的重点和难点。建立经审计初步核实的效益量化指标评价体系是有效开展效益评价的前提和基础。在审计的基础上初步建立了两类效益指标体系,在效益评价时可供参考。一是农发项目经济、社会效益指标体系。项目区经济效益指标,主要包括粮食产量、油料产量、粮油产值、农民纯收入等4项指标。通过上述指标的增减变化情况,与扩初设计所要达到的预期目标相对比,与项目建成前后指标相对比,分析项目经济效益的实现程度,并分析存在差异的原因;项目区社会效益指标,主要包括新增耕地面积、新增灌溉面积2项指标。通过项目区项目实施年度与结束年度耕地面积和灌溉面积的变化,反映项目实施产生的社会效益,并与扩初设计的预期目标相比对,分析项目社会效益的实现程度,并分析存在差异的原因。二是农发资金管理使用效率指标<资金运行效益指标>。资金到位率=实际拨付到农发资金专户的资金额(含上级财政预留的监理费)/按项目批复应到位金额(含自筹资金、监理费)×100%;资金利用率=实际用于项目的支出金额(包括预留的质量保证金)/实际到位的金额(拨入专户的项目资金+省直接拨到专户的监理费)×100%;资金有效率=实际用于项目的支出金额/该项目批复应到位金额×100%。三是主要工程量实际完成率和达标率。主要将实际竣工完成的平整土地面积、拦水坝、泵站、排灌站、硬化渠道、购置农业机械(台)与其扩初设计工程量进行比较,考察项目主要工程量的实际完成率,关注工程是否达到设计标准,分析实际完成率和工程达标率对农发项目效益发挥的影响。
    
    五、突出“四个”结合,实现审计全覆盖。对农业综合开发资金及项目实行审计全覆盖是促进项目规范管理、发挥项目综合效益的重要推力,确保惠民项目惠及民生。一是统一组织与分头审计相结合。农业综合开发项目一般以省为单位统筹安排,因此,审计项目计划也可以由省级审计机关统筹安排,统一制定方案,统一审计时间,统一审计汇总,统一综合分析,采取上审下、交叉审或同级审等组织形式由各地审计机关配合实施,既能整合审计资源,又能实现信息资源共享,为党委政府提供有价值的审计专报,充分发挥审计建设性作用。二是专项检查与重点审计相结合。省里每年组织农业综合开发项目的验收和专项检查,审计部门可以分析借鉴专项检查成果,对项目完成好的地方和单位可以采取抽查审计,对检查中存在问题的项目和单位进行重点审计,这样可以减少工作量,提高审计时效。三是预算执行审计与专项审计相结合。以构建财政审计大格局为契机,以部门预算执行审计为基础,将农业综合开发资金作为审计事项予以重点关注,可以有效避免重复进点、重复审计问题的发生,提高审计工作效率。四是跟踪审计与日常审计相结合。推行项目审计前置制度,使审计监督关口前移,将大型农发项目纳入跟踪审计范围,从项目申报、实施、验收全过程开展监督,确保完成项目扩初设计和工程建设质量,将小型农发项目分年度纳入审计项目计划,组织日常审计,不仅可以做到重点突出,提高审计实效,而且能有效增加审计覆盖面。通过“四个”结合,可以实现有深度的、有重点的、有步骤的、有成效的全覆盖。(杨义兵)
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