审计行政指导是一种新的审计行政管理模式，也是一项新的研究课题。当前，由于各种主观及客观因素，部分审计机关还存在对审计行政指导的认识还不够清晰、全面，运用审计行政指导还不够细致、规范，开展所取得的成效还不够突出、明显等问题。基于审计行政指导工作实际，笔者将在本文中围绕审计行政指导相关问题谈几点自己粗浅的看法。

     一、审计行政指导概述

    （一）审计行政指导的产生
    随着行政管理体制改革任务日趋艰巨，经济发展的现实形势日趋复杂，有的行政管理部门为适应行政管理发展趋势的客观要求，先后借鉴其他部门的一些经验做法，在原有行政管理模式的基础上，积极探索行政指导管理模式，并在行政实务中加以灵活运用，取得了一定成效。同样，作为审计机关，单一的审计行政执法模式在当前已难以满足新形势对审计工作提出的新要求。审计工作重点逐步向推进法治、维护民生、推动改革、反腐倡廉、促进发展的复合型目标转变，需要积极探索一种新型的、方便灵活和行之有效的管理方式，为推动审计领域制度建设、促进审计行业发展等方面发挥积极的建设性作用。在这种背景条件下，审计行政指导应运而生。
    （二）审计行政指导的内涵特征
    审计行政指导主要是指审计机关在职责权限范围内，采取符合法律精神、原则、规则或政策的引导、劝告、建议、告诫等非强制方式，对审计对象进行指导，从而实现审计监督目的的行为。从“引导、劝告、建议、告诫”等行政指导种类，我们可以看出，审计行政指导是一种非强制的行政管理方式，具有柔性、灵活性等主要特征。它区别于审计处理处罚等刚性执法，而是将管理方式由单一刚性向刚柔相济进行了转变；同时，它突出强调了“指导性”，以及由指导而折射出的“服务性”。实际工作中，审计机关就是通过发挥审计行政指导的服务指导作用，而逐步实现单纯管理向多方位服务的目标。
    （三）审计行政指导的意义
    审计行政指导工作是对传统审计刚性执法的重要变革和补充，全面推行审计行政指导工作，是建设法治政府的基础性工作和重要内容之一。审计机关根据审计工作实际，探索一套科学实用的审计行政指导办法及运行模式，并在审计工作过程中加以有效运用和开展，可以有效防止审计机关和审计对象之间的关系失衡，更好地推动社会主义法制建设。同时，审计行政指导运用实践表明，审计行政指导模式更加切合审计对象的心理需求，让审计对象更愿意接受，同时也更能凸显审计机关的服务职能，符合落实执政为民理念、建设服务性政府的要求。应该说，科学开展审计行政指导工作，对树立审计良好形象，营造良好审计环境，推动当地社会和谐发展和提升审计工作质量等方面都将起到重要的、积极的作用。
    （四）审计行政指导的形式
    当前审计行政指导的形式主要表现为审计机关实施审计时，通过发放行政指导手册、审务公开等形式，就审计机关的职责、权限、工作程序和要求对审计对象进行告知、提示，增强审计对象对审计工作的认识，为审计工作的开展营造良好氛围；同时审计机关还可以通过专题培训、业务交流等形式，对审计对象提供执行财经法律法规等方面的专业指导、咨询，为不断促进审计对象财务管理的规范化给予常态化的帮助；审计结束后，通过开展定期或不定期的审计项目回访，认真听取审计对象意见，对一些棘手难办的事，和审计对象一起研究方法对策，帮助审计对象推动问题整改等等。
    前述几种审计指导形式，应该是当前审计机关通用或常用的，并产生了积极的效应。但我们也不难看出，上述几种行政指导形式存在指导面不够广、指导的内容也相对单一等缺陷。随着审计工作的不断深化，对应的审计行政指导形式应该在审计法定权限和管辖范围内呈现出多样性和灵活性，否则难以满足审计工作发展需要，审计行政指导的服务效能也难以得到真正体现。实际工作中，审计行政指导的形式和内容应该更为广泛。比如，审计机关可以在跟踪审计、联网审计实施过程中，对审计对象可能出现问题的管理薄弱环节进行不间断的巡查，对已出现的苗头性问题及时向审计对象提出预警，也就是我们所说的建立一套巡查预警制度，通过巡查预警，第一时间将一些问题隐患杜绝；同时，也可以对相关负责人或单位通过谈话劝告、发出行政指导建议书等形式，推动审计对象对自身内部管理方面存在的问题进行纠正、整改；以及通过口头警示、发出行政指导建议书等形式，对审计对象违规行为进行警示，推动审计对象自行纠正情节较轻、无主观故意的违纪违规行为等等。这里需要说明的是，以谈话劝告、口头警示方式行使审计行政指导时，必要时，审计机关应备存相应的书面记录。

     二、审计行政指导应关注的问题

    开展审计行政指导工作，应该说是一个系统工程，它是基于审计工作过程中而进行运用的。如果运用得好，对审计工作的顺利开展，以及审计质量的有效提升都将起到有利的助推作用。这就要求，审计机关在开展审计行政指导时，应当将指导前、指导中、指导后等各项工作做实、做充分。哪些事项可以开展审计行政指导，哪些事项不宜开展审计行政指导，如何开展审计行政指导，审计行政指导预期应达到什么效果等等，作为审计机关，这些因素都应该加以认真分析研究和科学评价，而这些因素也对实施审计行政指导人员相应的判断和运用能力提出了更高的要求。
    （一）审计行政指导应在法律框架中实施
    这里所阐说的法律框架就是审计机关的法定职责和权限以及相应的法律规范和行政规定等。也就是说，审计机关在行使审计行政指导时要具备合法性，不能超出审计机关法定职责和权限等法律框架，指导的内容不能违背法律法规。违背法治精神进行所谓的审计行政 “指导”，实质是审计行政指导的乱作为，同时也与审计行政指导的服务宗旨不相符合。最终侵害的是审计对象的合法权益，也给审计机关造成不必要的责任风险。在这里，对审计对象救济途径及审计机关所承担的责任，将不作观点论述。
    （二）审计行政指导应尊重审计对象
    审计机关实施行政指导时，应充分尊重审计对象自主选择的权利，这就要求审计机关不能将审计行政指导异化为行政命令，应考虑到审计对象是否自愿接受审计行政指导。如果审计对象对审计机关予以实施的行政指导不自愿接受，这时，审计机关应当尊重审计对象的意愿，不能通过强制方式迫使审计对象接受行政指导。在实施过程中，要尊重审计对象的合法权益，不得通过审计行政指导干预审计对象的管理决策等。同时，要体谅和理解审计对象的工作难处，审计行政指导要具有针对性，提供审计行政指导服务应做到便捷优质，不要给审计对象增加不必要的困难和负担。这里还需补充说明一点，审计行政指导只是审计处理处罚外的另一种审计行政管理方式，审计对象由于不自愿接受行政指导而最终导致的一些不良影响及后果，并不影响审计机关对照法律法规对其进行相应的审计处理处罚。
    （三）审计行政指导应处理好与审计处理处罚的关系
    前面文节已阐述，审计行政指导和审计处理处罚只是两种不同的行政管理方式，审计行政指导更为柔性，而审计处理处罚更为刚性，在审计处理处罚同时注入审计行政指导，应该是刚柔相济，更有助于问题的化解。但我们开展审计行政指导时，要注重把握的一点，同时也是原则，就是绝对不能将审计行政指导代替审计处理处罚，这就要求审计机关需要将审计行政指导和审计处理处罚进行明确区分，正确处理好两者之间的关系，避免使用过程中存在混洧现象。应纳入审计行政指导的，要采取合理有效的指导方式，对审计对象进行针对性的指导服务；对审计对象存在的某些问题对照法律法规应作出审计处理处罚的，绝对不能姑息迁就，应通过审计处理处罚方式进行解决，而不能主观通过行政指导方式将问题进行“弱化”解决。审计行政指导更多讲究的是“亲和力”，审计处理处罚更多体现的是“威慑力”，两者不能作简单的替代。把握好这个原则，也有助于有效防范审计执法风险。
    （四）审计行政指导应重点关注应取得的成效
    现实工作中，审计机关不能为审计行政指导而行政指导，如果审计机关只满足于有无开展审计行政指导，开展过多少次行政指导还远远不够。作为审计机关，不仅要关注应实施行政指导的有无实施，更应重点关注对审计对象实施审计行政指导所产生的效果究竟怎么样，有无达到预期的目标；如没达到，如何及时改进并加以实现。应该说，审计行政指导成效的最大化是审计行政指导的根本目的，也可以说是审计行政指导的终极目标。实践表明，审计行政指导成效能否真正得到最大化的体现，关键是行政指导的决策是否具备科学性，开展过程中是否做到了全面性和合理性。这就要求审计机关在开展审计行政指导工作过程中，一定要做到科学决策、认真部署。针对相应事项，认真研究审计行政指导的可行性，审计对象的接受程度，具体实施的方案及措施，最终要达到的效果，真正充分发挥审计行政指导的服务效能。千万不能将审计行政指导工作停留在表面上，如果只是满足在表面上出具几张审计行政指导建议书等，并没有从根本上帮助审计对象出一些好的点子，解决一些存在隐患又急需解决的问题，那么审计行政指导其实就失去了它本来的意义。
    在审计工作过程中，由于审计行政指导全面而“温和”的特殊功能，部分审计处理处罚等审计行政管理方式暂时还不能实现的功能和价值，往往通过借助审计行政指导这条途径，将其功能得以有效发挥，价值得以最大体现。事实表明，审计行政指导开展得好，将会使审计工作成果得到不断外延和拓展，内容也将更为丰实。作为审计机关，有必要将它作为一种有效的现代行政管理方式，与审计处理处罚一起为提升审计工作质量形成“合力”。当前，对审计行政指导的现状，我们需要有一个正确而全面的认识，而对它未来的发展方向，同样也应引起我们足够的关注。（张志华）

    主要参考文献：
    申红伟.2013.积极开展行政指导工作.决策探索(18):84.
    蒋之民.2013.行政指导浅议.领导科学论坛(2)：52-54.
    崔春妹.2010.浅谈审计行政指导如何服务社会和谐发展.   

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