关于审计机关购买社会审计服务的几点思考
李洁丽(甘肃省审计厅)
【发布时间:2014年04月16日】
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    党的十八大强调要加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务方式。2013年6月,李克强总理在审计署调研时要求推动审计工作创新,要充分利用全社会的审计资源,推动完善机关和企事业单位的内部审计制度。可以探索建立政府购买审计服务的机制,比如可以和大的会计师事务所建立联系,发挥中介机构的作用。审计机关应当按照十八大精神和李克强总理讲话要求,积极探索购买社会审计服务的有效途径,充分调动社会审计力量,实现审计监督全覆盖。

    一、审计机关购买社会审计服务的必要性和可行性

    (一)实现审计监督全覆盖,需要社会审计力量配合。

    李克强总理在2013年10月召开的国务院第26次常务会议上,进一步肯定了审计工作作为公共资金“守护者”在国家治理中的免疫系统作用,提出了审计监督全覆盖的要求。为全面理解“全覆盖”的深刻含义,刘家义审计长在2013年全国审计工作会议上专门强调,全覆盖是有深度的全覆盖,不是浅尝辄止、走马观花,简单地在面上把所有单位走一遍,要对每个项目都审深审透,切忌为全覆盖而一味追求数量;是有重点的全覆盖,不是所有领域、所有项目平均用力,“眉毛胡子一把抓”,要紧紧围绕党和政府工作中心,全面把握相关领域的总体情况,确定审计的重点领域、关注的重点问题,避免面面俱到;是有步骤的全覆盖,不是一步到位、大干快上,走大跃进、跳跃式的路子,要坚持实事求是、具体问题具体分析,统筹部署,有计划推进,确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象5年至少审计一次;是有成效的全覆盖,不是单纯地看看账,揭示一些表面问题,要做到审计覆盖面“广”、反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”,充分发挥审计的建设性作用。

     因此,审计监督全覆盖内涵丰富,既要求审计面广,又要突出重点,要将所有公共资金、国有资产、国有资源都纳入审计监督之中,不留盲区和死角;要求审计有深度,更加注重质量,确保每审计一个项目或每一个事项都审深审透,没有夹生饭;要透过现象看本质,通过微观审计深入分析原因,找出症结所在,提出切实可行的措施建议,更好地发挥审计建设作用和免疫系统功能作用。按照党的十八大和十八届二中、三中全会总体要求,审计署提出当前和今后一个时期审计工作的总目标是:充分发挥国家利益捍卫者、经济发展“安全员”、公共资金守护者、权利运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革“催化剂”的作用,为推动完善国家治理和实现可持续发展做出积极贡献。这是审计机关积极适应新形势新任务提出新的要求,为此审计机关将面临更加艰巨繁重的任务,在目前政府审计资源有限的情况下,除了靠审计机关自身进一步创新工作方式方法,优化审计资源配置,加强审计管理和审计能力建设等措施外;还应当充分调动社会审计力量,形成社会监督合力。因为,社会审计是伴随着我国市场经济的建立产生和发展起来的,多年来面向市场提供服务,在规范资本市场发展、国有企业改革、社会主义市场经济秩序等方面作了大量卓有成效的服务工作,积累了丰富的审计工作经验。在甘肃省5.12汶川地震、舟曲泥石流等灾后恢复重建项目竣工决算审计中,社会中介审计机构以其特有专业优势承担了大量的工程造价审核工作,一方面弥补了灾后恢复重建项目竣工决算审计任务集中量大,审计机关工程审计专业人员严重短缺问题,另一方面通过审计服务,为节约财政资金、促进灾后恢复重建项目监督管理发挥了重要作用。社会中介机构也在实践中也得到了锻炼,审计业务能力水平不断提升,机构规模也逐步发展壮大。截至目前甘肃省已有社会审计评估机构150多家,工程造价咨询单位132家,从业人员近万人尤其是在规模较大的会计师事务所汇聚了会计、审计、工程造价审核、金融、税务、法律、财务及风险管理等方面的专家,无论在人员规模还是在专业技能上都具有较强的优势和业务胜任能力。笔者认为,审计部门在建立有效核查机制的前提下,通过一定的法定程序,以政府购买社会服务的形式,将一些常规性的审计项目和特殊业务领域的政府审计事项外包给社会中介审计机构实施,审计机关指导监督其质量,不失为解决当前审计机关任务重、人员不足矛盾,扩大审计监督的覆盖面的有效途径。

    (二)整合社会审计资源,是审计监督体系建设的需要。

    我国审计监督体系由政府审计、社会审计、内部审计三支力量组成,政府审计既有监督社会审计质量的职责,又与社会审计有较多的业务关联。审计部门在日常审计工作中经常会借助一些社会审计机构的审计成果,完成审计目标任务。如企业审计中遇有企业改制重组、资产出售等事项,审计机关通过参考和利用社会审计的审计评估结果,达到节省审计时间、提高工作效率目的;在政府投资建设项目的竣工决算审计中,审计机关由于专业技术力量不足,许多审计机关将项目中工程结算审核内容委托社会审计机构承担完成,由审计机关最终形成竣工决算审计报告。因此,审计机关一方面通过监督社会审计质量,促进社会审计健康可持续发展;另一方面通过运用社会审计成果或使用社会审计力量,完成政府审计任务,提高了政府审计效率。这样,既有效发挥了社会审计资源雄厚、专业技术力量强的优势,又弥补了国家审计任务重、力量不足、审计的广度、深度和审计覆盖面不够的不足,同时达到了节约审计资源,提高审计监督效能,减少政府公共支出,促进审计监督体系建设的目的。

    (三)审计机关购买社会审计服务有较好的管理基础。

    审计机关具有多年核查社会审计报告质量的工作经历,奠定了管理购买社会审计服务工作的基础。甘肃省审计机关自2007年成立核查机构以来,每年都结合审计项目依法对相关社会审计报告质量进行核查,截至2013年末,已核查社会中介审计报告100多份。通过核查揭露和纠正了社会审计质量中存在的问题,有效促进了行业建设和自律,增强了社会审计机构质量和风险意识,同时也比较熟悉了社会审计机构及相关业务,积累了监督管理社会审计业务的经验。并与政府有关部门形成了对社会审计业务质量监督的工作机制,建立了《甘肃省社会审计机构审计报告核查办法》、《甘肃省社会审计报告质量核查结果运用办法》、《甘肃省社会审计机构实施政府审计事项管理办法》等管理制度,这些都为审计机关购买社会中介审计服务的管理工作奠定了比较好的基础。

    二、审计机关购买社会中介审计服务应注意把握好几个关键

    审计机关购买社会中介审计服务应当按照国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见的有关要求,坚持公开、公正、公平、优质优价的原则,规范有序推进。一是加强组织领导,建立健全管理机制。审计机关应当建立健全购买审计服务工作领导和管理机构,负责决定购买社会审计服务工作中的重大事项、具体工作协调及工作管理等。同时应制定具体的管理办法,明确向社会购买审计服务的具体内容、范围、相关工作流程及监督管理责任等。二是确定购买方式,严格选择承接主体。审计机关购买社会服务方式根据实际需要可以采用审计项目整体或部分打包给社会中介审计机构实施、聘用社会审计人员参加审计项目等形式,对应当由国家审计机关直接执行、不适合社会中介机构实施或政府审计之外人员参加的审计项目,审计机关应严格规定不向社会中介机构购买。对于承接主体的选择,审计机关应在面向社会公开招标的基础上,结合审计核查及社会中介机构信誉情况选择确定,对近三年被审计、财政等部门查出严重质量问题并通报批评的社会中介机构及其人员不应作为承接主体。三是完善相关法律手续,明确有关权利和责任。承接主体确定后,审计机关应与承接主体依法签订委托合同,明确服务事项内容及具体要求、费用金额及支付方式、双方权利义务和违约责任等。四是加强指导监督,严明工作纪律,确保服务质量。审计机关应加强对购买社会中介服务工作管理监督,严明工作纪律,防止购买服务中权力寻租、优亲厚友、暗箱操作等问题。在社会中介审计服务事项实施前,审计机关应当对其进行审计准则、审计工作纪律等相关内容教育培训;在服务事项完成后,应当对其服务质量进行检查验收,并对其服务效果进行评价。发现提供服务的社会中介机构及有关工作人员有违反职业道德、工作纪律、廉政纪律及执业质量等问题,应依法依规进行处理,对提供服务的社会中介机构将取消今后委托资格。五是建立档案资料,及时记录购买社会中介审计服务情况。如提供服务的社会中介审计机构其人员名称,服务内容、时间,服务质量及效果等有关情况,将其作为今后审计机关购买社会服务选聘时的重要依据。

    审计机关购买社会审计服务工作需要在实践中逐步探索完善,有计划地规范有序推进。要按照刘家义审计长强调的审计全覆盖的真正含义,不断创新审计工作思路和方式方法,同时借助社会审计服务,努力实现审计监督全覆盖的目标。(李洁丽 甘肃省审计厅党组成员、总审计师)
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