如何实现审计全覆盖的几点思考
张开国（山东省济南市审计局）
今年1月，李克强总理要求“要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督”。审计全覆盖的要求使每名审计干部深受鼓舞，更深感责任重大。审计全覆盖就是对法定审计对象和范围的全面覆盖。从横向上看包括对财政、金融、企业和经济责任审计的全覆盖，从纵向上应当包括中央、省、市、县、乡（镇），直至财政资金使用者的全覆盖，范围及其广泛。笔者以为，以审计机关现有的人力和传统的审计模式来保证实现审计监督全覆盖的要求难度巨大。要实现审计监督全覆盖的要求，就必须在加强审计项目管理、创新审计监督模式和方法、充分发挥社会审计和内部审计的作用等方面探索和改进现有的审计机制和体制，最大限度的发挥审计监督的效力。
一、建立和完善审计项目库，实现审计项目对审计监督对象的全覆盖
要实现审计监督的全覆盖，就必须建立和完善审计项目库。各级审计机关应对监管范围内的各业务领域审计项目进行全面的审计梳理和调查，将审计对象查列清楚，建立起全覆盖的审计项目库。
一是根据使用财政资金的一级预算单位明细，将预算单位按重要程度编入审计项目库，分为每年必审单位和3-5年轮审一次的单位，以实现对财政预算单位审计的全覆盖。
二是将经济责任审计的监管对象查列清楚，将领导干部按任职时间编入审计项目库，每年除根据组织部门的安排进行离任审计外，对达到一定任职年限的在任领导及时向组织部门提出任中审计的建议(年限可确定在3-5年)。这样每年在审计项目库中就能自然产生一批应进行任中审计的领导干部名单，有利于实现对领导干部经济责任审计的全覆盖。
三是将审计监管范围内的不使用财政预算资金的企事业单位查列清楚，将上述单位按重要程度编入审计项目库，分3-5年进行一次财务收支审计。这样每年在审计项目库中就能自然产生一批必审的企事业单位，有利于对这部分单位实现审计的全覆盖。
四是将审计监管范围内的一些专项资金（基金）查列清楚，按资金（基金）的类型编入审计项目库，按重要程度分3-5年进行一次审计或审计调查，有利于对这部分资金（基金）实现审计的全覆盖。
五是将其他渠道形成的审计项目（如上级审计机关和本级领导交办的审计任务、百姓关心的热点资金或问题、前年度取得较大成效的审计项目等）编入审计项目库，分轻重缓急编入年度审计计划或及时安排追加审计项目。
二、整合审计人力资源，创新审计模式，最大限度实现审计监督的全覆盖
与审计领域的广泛性相比，审计机关的人力资源十分有限。以现有人力，在同一年度甚至三年内难以做到对审计对象轮审一遍。因此，要实现审计工作全覆盖，就必须在充分发挥现有审计资源的效力、提高审计效率的前提下，进一步整合审计人力资源、创新审计模式。
（一）加强审计项目计划的制定和管理，在制定审计项目计划时达到审计监督的全覆盖。一是审计机关要制定以三至五年为一周期的中长期审计计划，全覆盖所有审计监督对象，增强审计项目计划的科学性和连贯性，既要避免审计缺位又要避免重复审计，从而实现对审计监督对象的全覆盖；二是充分调度好现有政府审计人员的力量，最大限度的完成审计项目计划，使政府审计达到最大效力。一方面，要在完善内部考核制度的基础上，进一步淡化部门、专业限制，统一调配审计力量，采取组合审计、上下左右联动等审计方式，降低审计人力成本，提高审计工作效率。另一方面，要考虑适当增加和充实审计人员，有效缓解人力资源紧张与工作任务繁多之间的矛盾。
（二）创新审计模式，充分利用好财政投资评审的力量。审计机关要通过加强对财政投资评审工作的审计再监督，从而实现对财政投入资金的审计监督全覆盖。一是审计机关督促财政部门完善财政投资评审监督管理办法，规范财政投资评审监督行为，扩大财政投资评审监督范围，逐步达到财政投资评审监督的全覆盖。二是审计机关设立专职的财政投资评审审计处室，制定对财政投资评审质量的审计监督办法，每年按固定程序和比例对财政投资评审质量进行抽审，通过审计再监督实现对财政投入资金的全覆盖。
（三）增强内部审计机构的独立性和权威性，最大限度的发挥内部审计机构的作用。一是加强审计机关对内部审计机构的领导，内部审计机构负责人的任命必须经审计机关同意，从而增强审计机关对内部审计机构的支持和领导；二是探索派出政府审计干部挂职政府重要部门和大型国企集团内部审计机构负责人的模式（如向政府的融资平台派出政府审计干部挂职总审计师，向下属单位较多的国资委、公安局、教育局、卫生局、公用事业局、园林局、农业局等政府部门派出政府审计干部挂职审计处长），每三至四年为一期，定期调换，从而实现政府审计人员对政府重要部门和企业单位内部经济业务的审计全覆盖。
（四）尝试审计业务外包，充分发挥社会审计机构的专业作用。在最大限度整合国家审计内部项目资源和人力资源的基础上，考虑尝试创新审计业务开展方式，即在建立有效核查机制的前提下，将审计业务外包给社会审计机构，寻求外部力量的专业支持，扩大一定时间周期内审计监督的作用面。（张开国）
一、建立和完善审计项目库，实现审计项目对审计监督对象的全覆盖
要实现审计监督的全覆盖，就必须建立和完善审计项目库。各级审计机关应对监管范围内的各业务领域审计项目进行全面的审计梳理和调查，将审计对象查列清楚，建立起全覆盖的审计项目库。
一是根据使用财政资金的一级预算单位明细，将预算单位按重要程度编入审计项目库，分为每年必审单位和3-5年轮审一次的单位，以实现对财政预算单位审计的全覆盖。
二是将经济责任审计的监管对象查列清楚，将领导干部按任职时间编入审计项目库，每年除根据组织部门的安排进行离任审计外，对达到一定任职年限的在任领导及时向组织部门提出任中审计的建议(年限可确定在3-5年)。这样每年在审计项目库中就能自然产生一批应进行任中审计的领导干部名单，有利于实现对领导干部经济责任审计的全覆盖。
三是将审计监管范围内的不使用财政预算资金的企事业单位查列清楚，将上述单位按重要程度编入审计项目库，分3-5年进行一次财务收支审计。这样每年在审计项目库中就能自然产生一批必审的企事业单位，有利于对这部分单位实现审计的全覆盖。
四是将审计监管范围内的一些专项资金（基金）查列清楚，按资金（基金）的类型编入审计项目库，按重要程度分3-5年进行一次审计或审计调查，有利于对这部分资金（基金）实现审计的全覆盖。
五是将其他渠道形成的审计项目（如上级审计机关和本级领导交办的审计任务、百姓关心的热点资金或问题、前年度取得较大成效的审计项目等）编入审计项目库，分轻重缓急编入年度审计计划或及时安排追加审计项目。
二、整合审计人力资源，创新审计模式，最大限度实现审计监督的全覆盖
与审计领域的广泛性相比，审计机关的人力资源十分有限。以现有人力，在同一年度甚至三年内难以做到对审计对象轮审一遍。因此，要实现审计工作全覆盖，就必须在充分发挥现有审计资源的效力、提高审计效率的前提下，进一步整合审计人力资源、创新审计模式。
（一）加强审计项目计划的制定和管理，在制定审计项目计划时达到审计监督的全覆盖。一是审计机关要制定以三至五年为一周期的中长期审计计划，全覆盖所有审计监督对象，增强审计项目计划的科学性和连贯性，既要避免审计缺位又要避免重复审计，从而实现对审计监督对象的全覆盖；二是充分调度好现有政府审计人员的力量，最大限度的完成审计项目计划，使政府审计达到最大效力。一方面，要在完善内部考核制度的基础上，进一步淡化部门、专业限制，统一调配审计力量，采取组合审计、上下左右联动等审计方式，降低审计人力成本，提高审计工作效率。另一方面，要考虑适当增加和充实审计人员，有效缓解人力资源紧张与工作任务繁多之间的矛盾。
（二）创新审计模式，充分利用好财政投资评审的力量。审计机关要通过加强对财政投资评审工作的审计再监督，从而实现对财政投入资金的审计监督全覆盖。一是审计机关督促财政部门完善财政投资评审监督管理办法，规范财政投资评审监督行为，扩大财政投资评审监督范围，逐步达到财政投资评审监督的全覆盖。二是审计机关设立专职的财政投资评审审计处室，制定对财政投资评审质量的审计监督办法，每年按固定程序和比例对财政投资评审质量进行抽审，通过审计再监督实现对财政投入资金的全覆盖。
（三）增强内部审计机构的独立性和权威性，最大限度的发挥内部审计机构的作用。一是加强审计机关对内部审计机构的领导，内部审计机构负责人的任命必须经审计机关同意，从而增强审计机关对内部审计机构的支持和领导；二是探索派出政府审计干部挂职政府重要部门和大型国企集团内部审计机构负责人的模式（如向政府的融资平台派出政府审计干部挂职总审计师，向下属单位较多的国资委、公安局、教育局、卫生局、公用事业局、园林局、农业局等政府部门派出政府审计干部挂职审计处长），每三至四年为一期，定期调换，从而实现政府审计人员对政府重要部门和企业单位内部经济业务的审计全覆盖。
（四）尝试审计业务外包，充分发挥社会审计机构的专业作用。在最大限度整合国家审计内部项目资源和人力资源的基础上，考虑尝试创新审计业务开展方式，即在建立有效核查机制的前提下，将审计业务外包给社会审计机构，寻求外部力量的专业支持，扩大一定时间周期内审计监督的作用面。（张开国）
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