利益输送及审计对策研究
张瑞民（审计署成都办）
2012年，十七届中央纪委七次全会明确提出，要严肃查办“国有企业和金融机构中内幕交易、关联交易、利益输送的案件”。国家审计机关作为国家治理大系统中的“免疫系统”，对腐败行为负有揭示和抵御之责。腐败行为是利益输送的源动力，利益输送则是腐败行为得以实现的路径。利益输送现象作为贪腐之症的外在表现和指征，值得审计机关加以总结归纳和深入研究。
一、“利益输送”的内涵辨析
（一）利益输送概念的起源。
“利益输送”，最早是由Jonhnson，laporta，lopez-de-shames和shleifer（以下简称JLLS）在2000年提出的一个概念，即“Tunneling”，直译为“隧道挖掘”，原意是通过地下通道转移资产的行为，即企业控制者从企业转移资产和利润到自己手中的各种合法和非法行为，这种行为通常对中小股东利益造成了侵犯。
（二）反腐败领域中关于“利益输送”的表述和涵义。
随着近年来反腐败工作和司法实践的深入，“利益输送”一词又被赋予了新的涵义。虽然目前我国并没有从法律的角度明确界定“利益输送”一词的内涵和外延，具体使用起来也比较随意，但一般都是把利益输送与贪污贿赂、权钱交易、以权谋私、徇私舞弊等腐败行为相联系，把利益输送看成国家工作人员牟取不正当利益的途径、手段和表现形式。
（三）从国家治理的角度对“利益输送”问题的认识。
刘家义审计长在《论国家治理和国家审计》中指出，“通过有效的权力运行和制约机制来遏制腐败”是实现国家良治的标准之一。同时还强调，“腐败实质上是运用公共权力谋取私人利益的行为，是对国家治理最严重的威胁之一”。
从JLLS 提出的“利益输送”（Tunneling）的本意来看，与腐败行为并无直接的关联。但从审计情况来看，不少国家工作人员利用所掌握的公共权力，通过非法手段或者以合法形式掩盖等方式，将国有资产及资源转移到自己或特定关系人手中。他们所采取的手段方法和利益转移的隐蔽性，与控股股东以所谓“隧道挖掘”的方式侵害中小股东权益具有类似的特点。如果说从公司治理的层面来分析，“利益输送”产生的根源是大股东控股权的滥用，损害的是中小股东利益，那么上升到国家治理的层面来分析，更广义的“利益输送”所形成的原因则是公共权力的滥用，损害的是国家和人民的利益。
二、利益输送的主要形态、表现方式和特点
按照利益输送的方向，大致可以分为“利益输出”和“利益输入”两个环节。“利益输出”即指国家工作人员将国家公共利益对外输出，“利益输入”则是国家工作人员获得个人利益。按照利益输出对象的不同，利益输送可分为“直接型”利益输送和“间接型”利益输送两种形态。
（一）“直接型”利益输送。
“直接型”利益输送，即指国家工作人员利用职权将公共利益直接转移到自己或特定关系人名下。当事人作为利益输出方时，其身份是国家工作人员，而作为利益输出对象时，其身份则转变为不代表国家利益的一般个体。
“直接型”利益输送通常有以下典型表现：
一是以对外投资、业务往来等名义转移挪用国有资金。采取此种方式转移国有资金的，往往是利用对外投资、业务购销、费用支出等名义，将国有资金转移到其个人名下。其特点：一是通过合法业务的掩盖将国有资金转出，以便逃离监管；二是有意混淆或改变国有资金的性质，以应对检查；三是利用其个人或特定关系人控制的企业等接收和使用资金，以便加以控制。
二是利用显失公平的交易行为转移国有资产。采取此种方式转移国有资金的，往往是通过操纵股权收购、证券交易、企业关联交易、购销活动等交易行为，以不符合市场公平原则的“低买高卖”的方式，达到侵害国有利益、牟取个人利益的目的。其特点：一是以“市场交易”的表象掩盖非市场交易的实质；二是操纵和控制交易价格；三是通过“价格差”实现利益的转移。
三是利用虚构的经济业务套取并转移国有资金。采用此种方式转移国有资金的，往往是编造虚假的经济事项套取国家财政补助资金、国家建设资金、社会保障资金等，而后转入个人名下。
（二）“间接型”利益输送。
“间接型”利益输送，即指国家工作人员利用职权将公共利益转移给他人，并从中获得个人利益。利益输出的过程是国家工作人员将公共利益向第三者转移的过程；利益输入的过程则是国家工作人员借此得到个人利益的过程。
“间接型”利益输送通常有以下典型表现：
一是利用职权为他人承揽和介绍业务并从中牟利。行政官员利用职权打招呼、批条子，受人请托为私营企业承揽业务，让其在市场竞争中获得有利地位，以便顺理成章地获取利益。这是目前“官商勾结”、“权钱交易”行为中较为常见的形式。
二是为他人违规发放贷款或以其他方式提供资金并从中牟利。这种利益输送方式，实质上是利用金融机构的贷款审批发放权、财政部门及业务主管部门的资金安排权、国有企业的资金拆借等进行权力寻租。
三是以不合理的高价向他人支付费用或分配收益并从中牟利。这种利益输送方式，往往表现为在费用支付或利益分配的决策中，做出明显不利于国家的决定，造成国家利益向私人利益转移。
四是干预工程招投标、土地招拍挂、政府采购等并从中牟利。工程招投标、土地招拍挂、政府采购等制度，是维护公平竞争的市场环境的重要保证，在人为干预的情况下，则会出现质次价高者中标的情况。
三、审计查处利益输送案件应注意的问题
（一）将“利益输出”作为审计的主要阵地和突破口。
诚然，在利益输送的构成中，利益输出和利益输入都是不可或缺的，但就政府审计部门的法定职权和技术优势来看，往往更有利于在“利益输出”环节取得突破。其原因：一是利益输出的源头，基本上是国有企业、金融机构、以及掌管公共资金、公共资源的部门和单位，而这正是国家审计监督的传统领域和关注的对象。二是利益输出的过程，往往伴随着财政财务收支的挤占挪用、账外资金、虚列支出、套取截留、虚报冒领等违规问题，审计机关容易从中发现重大的经济犯罪案件线索。三是利益输出的主体是国家工作人员，其身份确认、职责履行情况、个人操作痕迹都比较容易在审计职权范围内掌握。因此，对于“利益输出”环节，审计机关有条件亦应当充分地掌握相关审计证据，并做好与司法证据的衔接，为纪检监察或司法机关介入创造条件。
（二）在审计职权范围内发现“利益输入”的痕迹。
对于审计机关而言，在“直接型”利益输送中，利益输入相对易于追查，但在“间接型”利益输送中，利益输入与利益输出相互分离，利益输入行为大多是自然人之间的行为，表现形式也较为隐蔽和复杂。由于审计职权和手段的限制，审计机关对个人财产的流动、个人身份尤其是特定关系人的确认等方面，都存在较大困难。但正如前述，利益输入情节涉及个人牟取私利，因此是证明利益输送行为非法性的重要证据，在司法判案中，能否取得有关利益输入的证据往往成为案件突破和定性的关键。
审计部门发现利益输入线索虽然困难较大，但仍可以在查明利益输出问题或其他违纪违规问题的基础上，进一步在审计职权范围内有意识地搜寻利益输入的线索。审计机关可采取如下策略：
一是与纪检监察、反贪、公安等机构建立协调、协查机制，当具备一定条件时，可由审计机关提议，相关机构参与会商，并由有权机关配合对相关人员的社会关系、个人账户、资产状况等进行调查，收集证据。要重点关注利益输出对象的资金流向，尤其是流入个人账户或特定关系人账户的资金要重点追踪，查找是否构成利益输入。
二是采取上下配合、两头夹击的方式提高突破概率，即从利益输出方和利益输入方分别进行核查。如：对于骗取国家级补助资金的问题线索，可从审批下拨资金的权利部门和最终接受该项资金的单位入手，同时组织核查，以期发现案件线索并锁定利益输送证据。
三是充分利用审计机关已经搭建的数据平台，运用计算机信息手段，对多渠道的数据进行整合分析，通过分析利益输送行为的数据特征，构造数据模型，对可疑信息进行数据挖掘和搜索。
四是对利益输送的中转环节和渠道的相关单位进行延伸调查，如中介公司、业务咨询公司、地下钱庄等。对中介费、融资顾问费、服务费等特定费用的支出和去向进行关注和延伸。同时，关注利益输出者和利益输出对象之间其他经济业务往来及交易行为。（张瑞民）
主要参考文献：
1. 刘家义.论国家治理与国家审计.中国社会科学，2012（6）
2. 陶京津，叶英波.利益输送：一种腐败新形式——透视温州菜篮子集团 16 名原高管集体腐败案.检察日报，2012 年7 月10 日
3. 郭红.我国新型受贿罪疑难问题研究.北方工业工业大学硕士论文
4. 刘宪权.交易型受贿犯罪的刑法界定.法学杂志，2008（6）
5. 赵文胜.论受贿罪中“为他人谋取利益”要件.湖北警官学院学报，2010 （1）
一、“利益输送”的内涵辨析
（一）利益输送概念的起源。
“利益输送”，最早是由Jonhnson，laporta，lopez-de-shames和shleifer（以下简称JLLS）在2000年提出的一个概念，即“Tunneling”，直译为“隧道挖掘”，原意是通过地下通道转移资产的行为，即企业控制者从企业转移资产和利润到自己手中的各种合法和非法行为，这种行为通常对中小股东利益造成了侵犯。
（二）反腐败领域中关于“利益输送”的表述和涵义。
随着近年来反腐败工作和司法实践的深入，“利益输送”一词又被赋予了新的涵义。虽然目前我国并没有从法律的角度明确界定“利益输送”一词的内涵和外延，具体使用起来也比较随意，但一般都是把利益输送与贪污贿赂、权钱交易、以权谋私、徇私舞弊等腐败行为相联系，把利益输送看成国家工作人员牟取不正当利益的途径、手段和表现形式。
（三）从国家治理的角度对“利益输送”问题的认识。
刘家义审计长在《论国家治理和国家审计》中指出，“通过有效的权力运行和制约机制来遏制腐败”是实现国家良治的标准之一。同时还强调，“腐败实质上是运用公共权力谋取私人利益的行为，是对国家治理最严重的威胁之一”。
从JLLS 提出的“利益输送”（Tunneling）的本意来看，与腐败行为并无直接的关联。但从审计情况来看，不少国家工作人员利用所掌握的公共权力，通过非法手段或者以合法形式掩盖等方式，将国有资产及资源转移到自己或特定关系人手中。他们所采取的手段方法和利益转移的隐蔽性，与控股股东以所谓“隧道挖掘”的方式侵害中小股东权益具有类似的特点。如果说从公司治理的层面来分析，“利益输送”产生的根源是大股东控股权的滥用，损害的是中小股东利益，那么上升到国家治理的层面来分析，更广义的“利益输送”所形成的原因则是公共权力的滥用，损害的是国家和人民的利益。
二、利益输送的主要形态、表现方式和特点
按照利益输送的方向，大致可以分为“利益输出”和“利益输入”两个环节。“利益输出”即指国家工作人员将国家公共利益对外输出，“利益输入”则是国家工作人员获得个人利益。按照利益输出对象的不同，利益输送可分为“直接型”利益输送和“间接型”利益输送两种形态。
（一）“直接型”利益输送。
“直接型”利益输送，即指国家工作人员利用职权将公共利益直接转移到自己或特定关系人名下。当事人作为利益输出方时，其身份是国家工作人员，而作为利益输出对象时，其身份则转变为不代表国家利益的一般个体。
“直接型”利益输送通常有以下典型表现：
一是以对外投资、业务往来等名义转移挪用国有资金。采取此种方式转移国有资金的，往往是利用对外投资、业务购销、费用支出等名义，将国有资金转移到其个人名下。其特点：一是通过合法业务的掩盖将国有资金转出，以便逃离监管；二是有意混淆或改变国有资金的性质，以应对检查；三是利用其个人或特定关系人控制的企业等接收和使用资金，以便加以控制。
二是利用显失公平的交易行为转移国有资产。采取此种方式转移国有资金的，往往是通过操纵股权收购、证券交易、企业关联交易、购销活动等交易行为，以不符合市场公平原则的“低买高卖”的方式，达到侵害国有利益、牟取个人利益的目的。其特点：一是以“市场交易”的表象掩盖非市场交易的实质；二是操纵和控制交易价格；三是通过“价格差”实现利益的转移。
三是利用虚构的经济业务套取并转移国有资金。采用此种方式转移国有资金的，往往是编造虚假的经济事项套取国家财政补助资金、国家建设资金、社会保障资金等，而后转入个人名下。
（二）“间接型”利益输送。
“间接型”利益输送，即指国家工作人员利用职权将公共利益转移给他人，并从中获得个人利益。利益输出的过程是国家工作人员将公共利益向第三者转移的过程；利益输入的过程则是国家工作人员借此得到个人利益的过程。
“间接型”利益输送通常有以下典型表现：
一是利用职权为他人承揽和介绍业务并从中牟利。行政官员利用职权打招呼、批条子，受人请托为私营企业承揽业务，让其在市场竞争中获得有利地位，以便顺理成章地获取利益。这是目前“官商勾结”、“权钱交易”行为中较为常见的形式。
二是为他人违规发放贷款或以其他方式提供资金并从中牟利。这种利益输送方式，实质上是利用金融机构的贷款审批发放权、财政部门及业务主管部门的资金安排权、国有企业的资金拆借等进行权力寻租。
三是以不合理的高价向他人支付费用或分配收益并从中牟利。这种利益输送方式，往往表现为在费用支付或利益分配的决策中，做出明显不利于国家的决定，造成国家利益向私人利益转移。
四是干预工程招投标、土地招拍挂、政府采购等并从中牟利。工程招投标、土地招拍挂、政府采购等制度，是维护公平竞争的市场环境的重要保证，在人为干预的情况下，则会出现质次价高者中标的情况。
三、审计查处利益输送案件应注意的问题
（一）将“利益输出”作为审计的主要阵地和突破口。
诚然，在利益输送的构成中，利益输出和利益输入都是不可或缺的，但就政府审计部门的法定职权和技术优势来看，往往更有利于在“利益输出”环节取得突破。其原因：一是利益输出的源头，基本上是国有企业、金融机构、以及掌管公共资金、公共资源的部门和单位，而这正是国家审计监督的传统领域和关注的对象。二是利益输出的过程，往往伴随着财政财务收支的挤占挪用、账外资金、虚列支出、套取截留、虚报冒领等违规问题，审计机关容易从中发现重大的经济犯罪案件线索。三是利益输出的主体是国家工作人员，其身份确认、职责履行情况、个人操作痕迹都比较容易在审计职权范围内掌握。因此，对于“利益输出”环节，审计机关有条件亦应当充分地掌握相关审计证据，并做好与司法证据的衔接，为纪检监察或司法机关介入创造条件。
（二）在审计职权范围内发现“利益输入”的痕迹。
对于审计机关而言，在“直接型”利益输送中，利益输入相对易于追查，但在“间接型”利益输送中，利益输入与利益输出相互分离，利益输入行为大多是自然人之间的行为，表现形式也较为隐蔽和复杂。由于审计职权和手段的限制，审计机关对个人财产的流动、个人身份尤其是特定关系人的确认等方面，都存在较大困难。但正如前述，利益输入情节涉及个人牟取私利，因此是证明利益输送行为非法性的重要证据，在司法判案中，能否取得有关利益输入的证据往往成为案件突破和定性的关键。
审计部门发现利益输入线索虽然困难较大，但仍可以在查明利益输出问题或其他违纪违规问题的基础上，进一步在审计职权范围内有意识地搜寻利益输入的线索。审计机关可采取如下策略：
一是与纪检监察、反贪、公安等机构建立协调、协查机制，当具备一定条件时，可由审计机关提议，相关机构参与会商，并由有权机关配合对相关人员的社会关系、个人账户、资产状况等进行调查，收集证据。要重点关注利益输出对象的资金流向，尤其是流入个人账户或特定关系人账户的资金要重点追踪，查找是否构成利益输入。
二是采取上下配合、两头夹击的方式提高突破概率，即从利益输出方和利益输入方分别进行核查。如：对于骗取国家级补助资金的问题线索，可从审批下拨资金的权利部门和最终接受该项资金的单位入手，同时组织核查，以期发现案件线索并锁定利益输送证据。
三是充分利用审计机关已经搭建的数据平台，运用计算机信息手段，对多渠道的数据进行整合分析，通过分析利益输送行为的数据特征，构造数据模型，对可疑信息进行数据挖掘和搜索。
四是对利益输送的中转环节和渠道的相关单位进行延伸调查，如中介公司、业务咨询公司、地下钱庄等。对中介费、融资顾问费、服务费等特定费用的支出和去向进行关注和延伸。同时，关注利益输出者和利益输出对象之间其他经济业务往来及交易行为。（张瑞民）
主要参考文献：
1. 刘家义.论国家治理与国家审计.中国社会科学，2012（6）
2. 陶京津，叶英波.利益输送：一种腐败新形式——透视温州菜篮子集团 16 名原高管集体腐败案.检察日报，2012 年7 月10 日
3. 郭红.我国新型受贿罪疑难问题研究.北方工业工业大学硕士论文
4. 刘宪权.交易型受贿犯罪的刑法界定.法学杂志，2008（6）
5. 赵文胜.论受贿罪中“为他人谋取利益”要件.湖北警官学院学报，2010 （1）
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