新形势下国家审计在国家治理中的体现
郑超(审计署武汉办)
【发布时间:2014年01月03日】
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    摘要:在国家治理新形势下,审计作为国家治理的重要组成部分, 应在经济、社会、政治三个方面发挥法治建设和权力约束的功能,推动实现国家良好治理,促进经济社会科学发展。
    关键词:审计 国家治理 监督

    十八大后,中央高层密集表态反腐,要以反腐为抓手,整饬作风,落实中央政策。而习近平主席更是发表了“苍蝇老虎一起打”、“踏石留印、抓铁有痕”等一系列的反腐言论。在这一新形势下,审计的国家治理作用更加凸显。审计也应该从反腐入手,查找出滋生腐败的根源,改变运行机制,从而达到维护人民权益、保持社会稳定、实现科学发展的目的。
    
    一、新形势下的国家治理
    (一)治理的内涵。治理的意义涵盖非常广泛,1995年,全球治理委员会在的一份研究报告中对治理所下的定义为:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不相同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
    
    与此相似的还有管理,管理即是为了实现组织预定目标,以人为中心进行活动。管理就是制定、执行、检查和改进的集合。制定就是制定计划或者规则,执行就实施计划规则,检查就是复核执行过程中是否产生偏差,改进就是在检查的基础上改变原有计划规则的疏漏。
     从上可以看出,治理与管理有着明显的不同,管理是自上而下的,本质是一种协调,而治理是一个双向的过程,这其中包括组织和个人在公共利益、基本原则之间的合作。所以说,治理的涵盖范围大于管理,治理意义与难度也大于管理。
    
    (二)国家治理内容及模式。国家治理是一个长盛不衰的议题,会随着形势的变化而不断改变其方式方法。在国家层面,治理可以分为经济治理、社会治理、政治治理。
    
    经济治理是各种宏观微观经济政策的相互协调,保证在公平有序的条件下经济的有效性和高效率。经济治理的模式有很多种,大体可以分为自由市场经济治理模式、福利国家经济治理模式和发展型政府经济治理模式。相对来说,中国的经济治理模式接近于发展型政府的经济治理模式。体现在政府对经济过程的干预程度较高,政府收入占国民收入比重较高,社会福利提供水平较低,国有企业经济影响较高。
    
    社会治理包含了保持社会公正、维护社会秩序、引导社会组织等内容。社会治理模式简单的说可以有三种:一是“霸道”,即在社会治理中强调命令,强调手段,以此来维护社会秩序公正;二是“王道”,即在权威的引导下,提倡“善治”,合法合理的对公正和秩序进行修正维护;三是“民道”,即基于民意、宪法制度、合法性来完成对社会秩序公正的维护。
    
    政治治理是实施其他治理的重要媒介,目的是改进政府运行机制,改善政府绩效。政治治理模式一般意义上可以分为两种,即法治与德治。现今,法治在中国推行已久,中国已经接受了法治的概念,但是在法律法规不完善的情况下,个别的人还是拥有不受制约的权力。在反腐的新形势下,这种不受约束的权力,也许就是腐败的温床。要消灭腐败于滋生之前,必须完善政府运行机制,健全法律法规。
    
    二、国家审计在国家治理中的体现
    (一)在经济治理中的体现。我国三十年来改革开放取得了巨大的经济成就,但其中也产生了很多以前没有遇到过的问题。比如财政收入分配、国有企业改革、经济结构调整、环境开发保护等等。面对诸如此类的问题,国家审计有一系列的举动,譬如财政大格局审计,企业审计、能源或经济专项调查、环保资源审计等。
    
    单就财政大格局审计而言,随着财政目标的变化,审计的思路与方法也在不断的改变。具体审计要随着财政的运行方式、收支内容、范围特点做出相应的调整。例如,在“民生财政”下要重点关注的是民本问题,是保障问题;在“绿色财政”下要重点关注节能减排,环境保护,生态文明的问题;在“阳光财政”下要重点关注财政资金的运行的透明度,公开性,效率性等问题。
    
    审计一方面要关注财政、环保、能源等宏观经济政策,另一方面要通过企业审计,对微观层面的经济政策执行情况做一个评估。审计在这方面是分析宏观经济和微观经济的桥梁通道。比如通过企业审计,发现有的企业被外资控制,导致国有资产流失或者重大资源能源安全隐患,从而提出需要采取的相应措施,这是由下而上审计,从微观的企业政策影响到宏观的经济政策。或者通过财政审计发现存在补贴分配漏洞,从而重新规范获得补贴企业的经济行为,这是由上而下审计,从宏观层面的分析影响到企业政策的调整。
    
    在经济治理中,国家审计通过从体制、安全、效率的角度审视国家的经济运行系统,发现各项经济运行政策之间的不和谐之处。在审计的范围内,推动经济体制改革、保障经济安全、提高经济的有效性和效率。
    
    (二)在社会治理中的体现。随着国家公民素质的提高,公民意识不断地觉醒,人民对于社会的公平、公正的要求越来越高。社会保障的建设无疑最能体现出一个社会的公平性。
    
    人们的生活离不开衣食住行,社会保障关系到社会公平、和谐稳定,关系到科学发展,也关系到公共安全。它是人民在追求更美好生活的基本保障。在此情况下,审计的社会治理作用就得到了充分的体现。2012年,为了全面摸清社会保障的底数,审计署组织实施了全国社会保障资金的审计,关注了社会保障基金、社会救助资金和社会福利资金等三个方面。
    
    审计的结果表明我国社会保障资金规模不断壮大,资金的总体得到了保证,保障管理体系也基本成型。这一方面保障了人民群众基本生活的权力,缓解了人民对基本保障安全的焦虑情绪;另一方面保证了社会保障资金的安全与完整,加强了有关单位财务管理水平,有利于我国现代社会保障体系的完善。
    
    所以,在社会治理中,审计发挥了缓解阀的作用。通过审计,一方面让社会对基本的公平、公正制度有基本的了解,增强了社会公正性、维护了社会基本秩序。另一方面,挖掘出来的问题,有利于提高社会对公平正义的认识,有利于政府强化社会服务功能,保持社会稳定,促进建设和谐社会。
    
    (三)在政治治理中的体现。政治治理的关键即是对公共权力的监督。无论是阿克顿勋爵提出的“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”还是习近平主席所说的“把权力关进笼子”。无一不是指向对权力的监督与约束。
    
    审计的本身就是一种权力,审计的机制即是以权力对抗权力,以权力监督权力,并以此形成一套完整规范的制度。对于公共权力,尤其是行政权力,本身就有着自我膨胀的倾向,主要表现在各个政府部门都偏向拓宽权力边界、阻碍信息流通、扩大财政预算。审计署由于其自身部门利益小,独立性高,故而成为了制约部门行政权力自我膨胀的最合适的机构。
    
    政治治理中,审计表现最突出的是经济责任审计,从狭义上来看,经济责任审计主要目的则是分清经济责任人在任职期间内,对本部门、本单位经济活动应当负有的责任。经济责任审计即立足于部门财政经济情况,又查明个人经济责任,既对事又对人。这就完成了对部门权力和个人权力的监督。在审计过程中,往往能够发现年度财政、财务收支审计不易发现的问题,有利于揭露和惩治腐败分子。有利于发现部门存在的管理漏洞,健全规章制度,提高管理水平,促进领导干部进行自我廉政建设,增强权为民所用的法治观念,也能促进领导干部更好的行使自己手中的权力,公正确认其经济业绩,防范短期行为的发生。
    
    三、结束语
    国家审计作为一个国家的“免疫系统”,应该满足国家治理中各方面的审计监督需求,应该着眼于国家政权这个大的公共权力系统,在经济、社会、政治等方面发挥法治建设和权力约束的功能,维护人民群众的根本利益,保障社会的平稳有序,紧跟政府不断地推进具有中国特色的民主法治。(郑超)
     
    参考文献:
    [1] 陈常春.2010. 转型中的中国国家治理研究[D].华东师范大学.
    [2] 刘家义.2011. 国家审计与国家治理[C].中国审计学会第三次理事论坛.
    [3] 吴澄秋.2012. 中国经济治理模式的演进:路向何方?——基于全球化时代主要经济治理模式的比较分析[J].外交评论.
    [4] 秦荣生.2011. 国家审计职责的界定: 责任关系分析[J].审计与经济研究.
    [5] 宋常.2010. “免疫系统”理论视野下的国家审计[J].审计与经济研究.
    [6] 审计署社会保障审计司.2012. 基于国家治理的社会保险基金审计研究[J].审计研究.
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