党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。财政的重要性决定了财政审计作为国家审计机关永恒的主题，就要不断适应新形势新任务的要求，找准切入点，转变思维方式，拓宽审计领域，完善审计方法，加强对财政审计工作规律的认识和把握，当好公共财政的“卫士”，为深化财税体制改革服务。
    
    一、在思维方式上要不断转变
    长期以来，审计机关在审计中所依据的一些法规、制度本身是财政、税务等政府有关管理部门制定的，这些法规、制度对其他部门和单位的行为规定的较为具体，在约束自身行为方面较为笼统，给有关部门钻政策空子提供了可乘之机。这样，一方面，导致审计机关在查处某些问题时无章可循，另一方面，由于有的法规、制度是经政府批准的，致使审计机关无权对此类文件予以废止，而只能向政府提出建议，一定程度上影响了审计的效果。从实际情况看，目前屡查屡犯的问题尚不能从根本上加以解决。在这种情况下，审计机关要创造性地开展工作，就要解放思想，冲破一切框框，树立开放的思维，克服政策、制度、法规对头脑的限制，按照“能讲法讲法，不能讲法讲理，不能讲理讲危害”的总体思路，积极推进财政审计工作。比如，按照审计法的规定，审计机关不能对预算编制进行审计，因为预算是经过人大通过的，具有法定效力，审计机关无权更改当年预算，对此，我们就要改变预算既成事实，只能依据预算去审计预算执行的思路，通过预算执行中发现预算追加资金数额大、一些部门和单位预算执行不到位、结转结余资金较多等揭示预算编制不细化、代编预算数额大、预留机动指标较多等问题向政府或人大进行反映，争取得到政府和人大的重视，以便在编制下一年度预算时审计部门能够从头参与，积极发表意见，促进预算编制的科学性和合理性。再比如，对一些政策制度，尽管已经颁布生效，但假如审计发现有的已不符合实际，审计机关应当向政府及有关部门提出建议，使审计意见能够上升为政府意志，在政府决策方面发挥作用。
    
    二、在审计领域上要不断拓展
    十八届三中全会会提出了关于财税体制改革的内容：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”这给财政审计工作带来新的机遇和挑战，财政审计要适应形势发展的要求，就要在审计领域上不断拓展。要在真实性、合法性审计的基础上，积极探索政策制度跟踪审计、管理审计、效益审计。关注政策目标的实现情况和实施效果，关注经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，关注行政权力的行使和财政责任的履行情况，关注预算执行的效果。在审计环节上，从预算执行的“中间环节”审计向预算编制和决算“两端环节”审计转变，促进财政资源的合理配置、规范和高效使用，推动深化财政体制改革，使财政审计真正在制定政策的合理性、执行政策的严肃性及对经济社会发展的有效性等方面从事前、事中、事后三个环节进行审计，建立现代财政审计完整的监控体系。
    
    一是要着眼于凡是国家应该管的钱都是国家财政，加强对预算管理的审计，积极推进健全统一和完整的政府预算和预算的公开。以推进实行全口径预算管理为目标，把政府的全部收支纳入审计范围，监督全部政府性资金和财政运行全过程。注重从源头上推动整合政府各项收支，促进形成完整统一的国家财政；注重从源头上把握财政资金分配、管理和使用的总体情况，关注预算分配的依据、标准和有预算分配权部门的职责履行情况，关注预算和决算的差异，把握总体，提升预算管理的统一性和完整性，同时要大力推进财政预算及其执行结果的公开、公平和公正，切实增强预算的透明度和刚性约束，为社会公众了解政府履行职责情况、监督政府财政收支活动提供重要渠道。比如，从目前地方审计情况看，公共预算不断细化，基金预算和国有资本经营预算虽已编制，但过于简单，社会保险基金预算还没有编制。从公共预算上看，目前下级财政将上级转移支付资金编入预算的比例仍然偏低，致使这部分资金脱离了政府和人大的监督，这些问题都为我们提供了审计的空间，财政审计在这些领域大有可为。
    
    二是着眼于事权与财权相匹配，加强对财政转移支付资金的审计。十八届三中全会明确提出“要加强财政体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付”。适应这一要求，财政审计工作就要密切关注财政体制改革过程中转移支付制度运行情况，推动转移支付结构的调整和分配的规范透明，促进建立科学的转移支付项目决策和管理机制。关注转移支付资金分配分散、使用效益不高等问题，加强对农业、科教、社会保障、节能环保等重点资金、民生工程和重大政府投资项目的审计，揭示和反映政策落实不到位、政策目标未实现以及严重影响和损害群众利益的问题。
    
    三是着眼于积极推进完善公共财政体系，进一步加强预算执行效果的审计。财政审计工作要密切关注财政支出结构和政府职能转变，促进政府逐步取消竞争性领域的投入，把更多的财政资源用于改善民生和发展社会事业，在推动理顺政府与市场的关系、完善公共财政体系方面发挥应有的作用。关注政府及其部门在履行财政责任、实施财政行为过程中，是否做到了依法行政、依法理财，关注制度建设、过程控制和结果评价，关注行政权力的行使和财政责任的履行情况，关注预算执行的效果，加大对重点资金、重点项目的跟踪审计，促进财政资金用之合理有效， 促进落实问责机制，推动建立政府绩效管理制度。
    
    四是着眼于防范财政风险，加强对地方政府债务的审计。要增强敏锐性和前瞻性，在全面掌握财政收支状况的基础上，密切关注国家财政运行中的突出矛盾和潜在风险，尤其要关注地方财政隐形赤字和地方政府性债务，及时提出防范和化解财政风险的建议，切实维护国家财政安全。
    
    五是着眼于国有资产保值增值，加强对政府资产的审计。十八届三中全会提出要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，这是一项长期艰巨的任务。适应这一要求，审计机关今后要加强注重对政府资产的审计，摸清各类政府资产的结构、规模，管理情况，尤其要关注政府投资的各类公司的资产管理情况以及政府投资的项目资产管理情况，促进国有资产安全、完整、保值增值，防止国有资产流失。
    
    三、在审计工作方式方法上要不断创新
    （一）在审计资源整合上，要注重发挥审计的整体合力。多年来，各级审计机关紧紧依靠当地党委政府开展工作，取得了较好的成效，但审计系统各自为战，缺乏整体性、协调性的状况仍然存在。近年来，审计署统一组织几个大项目收到了较好的效果。因此，要提高审计的整体战斗力，就要进一步加强财政审计资源整合，建立统一高效的审计工作协调机制，建立上下联动（上下审计机关之间），内外沟通（政府审计和内部审计之间），协调顺畅的财政审计大格局。在继续坚持“五个统一”（即统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告和统一审计处理）和“六个结合”（即同级审与上审下相结合，财政审计与其他专业审计结合，审计与审计调查相结合，常规审计与跟踪审计相结合，真实合法性审计与绩效审计相结合，揭露问题与促进整改相结合）基础上，要进一步整合财政审计计划、力量、方式、成果，进一步研究改进“两个报告”，更好地为政府加强宏观管理和为人大及其常委会审查预决算和监督政府预算执行提供重要参考。
    
    （二）在审计方法上，要突出重点，注重总体性、差异性。一要从整体上认识和掌握不同部门、不同领域、不同项目之间的特点及其内在的联系，科学确定工作重点，围绕群众关心的热点、政府工作的难点确定项目。二要探索对预算执行和其他财政收支情况发表整体性意见，要将预算执行审计与决算草案审计逐渐融为一体。我国目前存在着政府财政总决算与部门决算两套体系，这两套体系相互独立，但也有一定的内在联系，在部门决算中涉及到与财政有缴拨款的资金在政府决算中有所体现，部门决算中其他来源的资金在政府决算中没有体现。因此在开展预算执行、政府决算草案审计时最好结合部门决算草案审计一同进行。在审计中不仅要看汇总的财政决算草案，还要看汇总的部门决算草案。要把握重点科目、专项资金、投资项目的总体情况，以便对财政收支情况进行总体评价。要注重分析政府预算与部门预算、部门预算与部门决算草案、政府预算与政府决算草案的差异，以促进提高预算的科学性和合理性，促进提高预算执行的效率和效果，促进提高决算草案的真实性和完整性。
    
    （三）在审计技术方法上，要加强计算机辅助审计的应用，逐步探索计算机联网审计。要加强对已开发的财政审计软件的利用和推广，加强对财税部门财务数据和非财务数据的转换应用，积极探索开展联网审计，以提高审计的效果。从目前情况看，可以探索“联网(外部)核查+业务跟踪”的审计模式，有效解决审计点和面的问题，尤其在地税审计上应用更为广泛。如根据交警部门提供的车辆登记信息和税务部门车船税入库数据比对，查出车船税漏征问题。根据公安局掌握的各旅馆的旅客入住信息，分析旅馆的营业额，与税务部门核定征收的税额进行比对，查找漏征税额。根据土地局、建设局招牌挂信息，与房地产企业纳税申报情况进行比对，查找漏征税额。要积极争取创造条件与财、税、银系统进行联网，逐步探索联网审计的方法，提高财政审计工作的时效性，更好地为我国经济社会健康发展服务。（高玉红）

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