摘要：基于受托与委托经济责任关系而产生的政府绩效审计，是国家审计机关对受托管理公共资源的政府履行经济责任过程进行的监督和评价，是国家审计“免疫系统”的重要组成部分，也是推动国家治理的重要手段。本文基于国家治理视角，论证了构建政府绩效审计是国家治理的内生需求，并从法律法规建设、评价体系建设、信息披露质量和审计问责机制等方面提出完善政府绩效审计制度，从而提高公共资源配置的经济性、效率性和效果性，推进国家治理的政策建议。
    关键词：国家治理 政府绩效审计
    
    一、国家治理与政府绩效审计
    审计是社会经济发展到一定阶段的产物，国家审计是最早出现的一种审计类型。从国家审计的历史沿革来看，国家审计产生与发展的基础是国家委托代理关系的产生与维系，其最初的基本职能就是在委托代理关系中承担监督职能，以促进国家经济管理和政治管理目标的实现。国家治理是阶级社会最重要的政治现象之一，是国家的最高权威机构通过立法、行政和司法机关以及国家与地方之间的分权对社会实施控制和管理的动态过程。国家治理的本质在于通过国家属性及其职能的发挥缓解社会矛盾，以维持社会秩序。国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，保证政府能够持续地对社会资源进行权威性的有效分配。从世界各国社会经济发展的过程来看，国家审计是国家治理的有效工具，也是政府运用审计的一种有效手段，它在国家治理中发挥了不可替代的作用。目前，国家审计的功能已经从传统的审核监督逐渐发展成为国家治理控制系统的重要部分，并发挥着积极参与国家治理的功能。由于经济发展、社会进步及政治开明的需要，公众期盼国家审计加强经济监督，以促进廉洁、高效、务实政府的建立。国家审计加强经济监督，并不是要监督政府，而是要对政府权力及其运行进行制约和监督。历史经验证明，不受制约和监督的权力必然导致滥用和腐败。要防止滥用权力与滋生腐败，就必须加强国家审计对政府权力运行的制约和监督。
    
    2011年7月在中国审计学会第三次理事论坛上刘家义审计长从国家发展战略的高度、经济全球化及国家审计事业长远发展的角度，提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”的重要论断，并从国家审计的历史发展过程、政治制度变迁、审计运行机制和参与治理绩效等方面全面系统深入地论述了国家审计在国家治理中的重要作用。
    
    随着社会经济政治环境的变化，国家审计的内容和目标也经历了不同的发展阶段，审计工作的范围从传统的对财政财务收支的真实合法性进行评价，逐步扩展到对政府履行责任的效益性实施评价。同样，在国家治理中，我们不仅要对国家筹集、分配、使用财政收入中存在的问题予以揭露和监督，更要对政府运用这些财政收入开展国家治理活动行为本身的经济性、效率性和效果性进行独立分析和评价，这就是政府绩效审计。1977年的《利马宣言——审计规划指南》中指出，政府绩效审计是“对公共当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计。这种审计对象不仅包括具体的管理活动，而且还包括公共当局的组织机构和管理系统的全部活动”。1986 年最高审计机关第十二届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，政府绩效审计被定义为是对公营部门管理资源的经济（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监督。综上，政府绩效审计本质上是指独立的审计机关和审计人员依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对被审计单位履行公共责任，配制、管理、利用经济与社会资源的经济性、效率性、效果性进行的审查、分析、考量和评价，进而促进经济社会全面协调、持续高效发展目标的实现。
    
    二、构建政府绩效审计是国家治理的内生需求
    现代国家治理过程日益复杂，国家治理框架下的社会失序和市场失灵等情况频频发生，让政府来加强对社会和市场的治理，成为人们设想解决这些问题的趋同思路，而政府机构也正是在这种思路下获得了迅速扩张的动力，甚至侵犯到社会组织完全可以自治、市场价格机制完全有效的领域。人们一般认为复杂的社会就需要庞大的政府来治理，而作为理性“经济人”的政府官僚体制恰恰天生就具有自我扩张的冲动，两者一拍即合，于是国家治理结构下的国家机构日益臃肿、职能愈来愈复杂、控驭政府越来越困难、官僚化进程日益扼杀创造性，官僚体制下的国家治理会日益失去活力和绩效，甚至引发国家治理危机和民众信任危机。显然，国家治理机构的日益膨胀和国家治理机制的日益复杂，对于构建体制健全、机构精简、成本较低、绩效较高的政府是非常不利的，对于政府—社会—市场三位一体的健康治理机制的形成也非常不利。因此，政府绩效审计作为国家审计的重要形式和手段，其根本目的是促进国家治理过程的资源配置更有效率、管理行为更加规范、服务水平不断提高，从而推动社会主义民主法制建设，促进建设更加高效、廉洁的政府，维护国家政治经济社会安全，推进国家治理的完善，最终实现社会经济可持续发展。
    
    从国际视野来看，政府绩效审计已成为现代国家审计发展的主要方向之一。作为对政府履行行政管理职能和提供公共服务效果的管理监督和评价工具，政府绩效审计已在英国、美国、瑞典等多个国家积极有效地开展，并取得了良好的实施效果。西方国家政府审计机关的日常性工作中大部分有效时间是在从事绩效审计工作，例如美国是世界上最早开展政府绩效审计的国家，目前绩效审计工作量占整个审计工作量的比重已经超过85%。政府绩效审计在一个国家或地区的重视与运用程度是衡量该国家或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志之一。
    
    从中国国情来看，中国社会目前正经历从计划经济到市场经济、从传统社会到现代社会的全面转型。转型期我国政府提出了从科学发展视角出发，政府职能重点定位于构建和谐社会，建设服务型政府。绩效审计作为提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究的长效机制，为实现政府治理模式转型提供了目标工具。审计署制定的《“十二五”审计工作发展规划》明确提出：“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”。这个发展规划将我国政府绩效审计提到战略高度，预示着政府绩效审计将逐步成为我国审计机关未来审计工作的重点。
    
    三、完善政府绩效审计制度推进国家治理
    在国家治理的视角下构建政府绩效审计制度，必须根据我国的实际情况，学习和借鉴国外政府绩效审计的做法和经验，有计划、分阶段地探索出具有中国特色的绩效审计发展道路，即要在法律法规建设、评价体系建设、信息披露质量和审计问责机制等方面完善政府绩效审计制度，以促进转变经济发展方式，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，提高公共资源配置的经济性、效率性和效果性，逐步实现政府绩效审计工作的法治化、规范化、常态化。
    
    （一）加强政府绩效审计法律法规制度建设
    由于目前政府绩效审计缺乏独立的法律法规指引，导致审计对象、职权、责任形成了定位上的模糊，因此法律法规体系的完善是推行政府绩效审计至关重要的一环。所谓法制先行，就是在审计法等法律法规的基础上制定政府绩效审计种类、绩效审计准则、绩效审计的报告准则以及绩效审计指南，对绩效审计内容、审计形式、审计组织、审计行为和审计报告等做出明确规定，为绩效审计实务提供依据。因此，审计署在完善和修订《中华人民共和国国家审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》时，应在审计法中以法律形式明确绩效审计的权限、职责、目标及法律责任，在审计法实施条例中补充绩效审计的内容，并对各项内容具体化。在地方政府审计监督条例中，对绩效审计的审计范围、审计方法、审计程序、审计信息披露规范均应做出条例性说明，使审计人员在具体执行绩效审计任务时有法可依，有章可循。在制定绩效审计准则时，应侧重于绩效审计的审计目标、审计现场工作准则、审计报告准则等方面；在制定绩效审计指南时，应着眼于经济性、效率性、效果性、公平性和环境性，充分体现“揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益”的绩效审计原则。
    
    （二）建立科学的政府绩效审计评价体系
    由于政府绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。在不同的地区，对于不同的绩效审计项目，政府绩效审计的实现方式和要求也不尽相同。因此，需要审计人员构建一个基本的评价体系，然后根据政府绩效审计项目的实际情况进行具体化。这种不断细化的过程能够更好地满足多元化、多层次、多角度、多方位的绩效审计评价的需求，一方面为政府绩效审计的实施提供有力依托，另一方面为相关法律的完善和制定提供方向。政府绩效审计评价体系作为衡量绩效审计指标相对优劣程度的尺度，是决定绩效审计实践深入开展的关键因素，也是绩效审计科学化、系统化的必备技术保障。政府绩效审计评价体系是综合性的，既包括经济统计等定量指标，也包括评价政府行政能力等定性指标。由于政府绩效审计涉及的范围广内容多，定量指标尤其是非财务的定量化信息采集有一定的难度，对于定量化信息的采集，加工和存储可以充分利用现代信息技术，运用数据库、数据存储备份和数据挖掘等计算机技术采集绩效审计评价指标历史数据，建立政府绩效审计评价指标数据库，对数据库数据进行比较、分析、判断后拟定绩效审计评价指标值。定性指标可以通过查阅文档、头脑风暴法等方式获得，在没有既定标准的情况下，有必要组建一个来自政府或民间机构以及该领域的专家参加的小组制定一个合理的标准。在设计政府绩效审计评价体系时，不能只注重经济效益，忽视社会效益和环境效益；不能过多的关注当期和眼前利益，忽视长远利益。只有统筹兼顾了上述利益各方的关系，围绕相关标准设计科学合理的绩效审计评价体系，才能对国家职能的发挥实施全面有效的评价和监督，真正发挥国家治理的预防、揭示和抵御功能。
    
    （三）提高政府绩效审计信息披露质量
    政府绩效审计通过促进政府公共管理绩效的改进实现其价值增值。价值增值功能的实现形式是提供绩效信息与绩效改进建议，政府绩效审计信息公开制度为提供绩效信息及绩效改进建议提供了平台。最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，审计信息披露质量特征包括：完整、重要、清晰、客观等原则。为提高我国政府绩效审计信息披露质量，绩效审计披露应遵循上述原则。一是要求绩效审计结果公告和审计报告内容具体全面，包括审计目的、审计事项背景和现况的描述，判断审计结果所需要的相关调查资料，审计人员的分析，统计及绩效审计结论的评价标准和依据；同时向公众公开绩效审计查出问题的整改结果，责任人及应承担的行政责任或法律责任。二是要求拓宽审计信息披露渠道，充分利用网络、报刊、电视等媒体对绩效审计结果进行公告，以便于利益相关者能更全面地理解信息披露内容，对政府管理绩效行使监督权。三是要求对某些社会热点问题，大众普遍关注并有社会影响的重大公共投资项目或民生项目建立绩效审计结果特别报告制度，披露形式逐步采用单独、分类披露。四是要求绩效审计的结论是建立在充分、客观的审计证据基础上形成的，审计结论描述清晰准确，审计评价指标和评价标准科学合理。
    
    （四）建立政府绩效审计问责机制
    问责机制是责任追究存在的前提。审计问责机制就是对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种责任追究体系。政府绩效审计的根本目标是寻求对被审计项目和组织的积极改进，问责机制将促进政府绩效审计根本目标的实现。建立政府绩效审计问责机制，首先要完善审计监督体制，没有监督就无从问责。我国行政型审计体制导致审计独立性缺失，问责机制难以施行。因此建立问责机制首先要提高审计独立性，在目前无法改变审计体制的情况下，可以尝试改革审计机关行政管理模式，如在审计机关内部设立单独的绩效审计部门，专门负责实施政府绩效审计评估及后续跟踪审计。其次要为审计问责的追究提供多种渠道，对政府绩效审计报告中分析存在的问题，提出整改方案。在审计公告信息中披露政府绩效审计项目进行追踪审计的整改结果，借助媒体及社会力量共同问责。最后对于在政府绩效审计中涉嫌违规、违法的责任人，明确其应当承担的责任，如果调查核实构成违纪的就移交纪检监察机关处理，违法的则移交司法机关处理，并及时向社会公众公开处理结果。（周菁）
     
    参考文献：
    [1]冯茜.关于政府绩效审计的几点思考[J].大庆社会科学，2010（5）:132-133.
    [2]宋常，吴少华.我国绩效审计理论研究回顾与展望[J].审计研究，2004(2):31-35．
    [3]陈宋生.政府绩效审计研究[M].北京：经济管理出版社，2006.
    [4]中华人民共和国审计署．审计署2008至2012年审计工作发展规划[R].2008．
    [5]南京审计学院课题组.我国政府绩效审计理论与实务研究报告[M].北京：中国时代经济出版社，2005.

【关闭】    【打印】