浅谈地方招商引资财政扶持政策存在的问题及对策
段超 王景东(审计署南京办)
【发布时间:2013年12月17日】
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    在财政分权体制下,政府间竞争的主要表现形式是对各种资源的竞争,而招商引资是各级地方政府主要的竞争手段。由于土地出让金的减免和税收返还等优惠措施直接决定着各级地方政府招商引资的增长水平,因此尽管中央政府三令五申,地方各种优惠政策依然屡禁不止。本文结合审计实践,分析地方政府基于土地出让金和税收返还对招商引资的财政扶持。

    一、招商引资财政扶持政策的表现形式
    地方政府在招商引资过程中的财政扶持政策主要为三类: 
    一是土地出让金的优惠。随着中央监管力度的加强,土地出让金优惠政策不再明码标价,而更多采用一事一议内部协商,在实际操作时往往采用先征后返的方式;
    二是税收返还。多以企业挖潜改造和技改资金或者奖励等财政支出名义较为隐蔽地返还给相关企业;
    三是财政直接或间接对企业借款,即地方政府直接从财政列支其他应收款向企业借款,或通过其政府平台公司借款给企业。

    二、招商引资财政扶持政策的主要危害
    (一)虚增财政收支,造成财政收支数据不实。地方政府迫于上级压力,对招商引资企业在土地出让金和税收优惠上实行先征后返的方式,这部分资金从表面上看虽然按程序收缴入库,并且预算列支,但实际上并不是地方政府的可控财力,财政收支数字还因此虚增,数据不实。此外,这部分资金本应按照公共财政的规定用途列支用于其他项目,却因一纸协议重新返回招商引资企业手中,挤占了其他公共支出项目。

    (二)加重地方政府财政负担和经济风险。现行财政体制下,税收和土地出让收益是地方政府的重要收入来源。城市化推进、工业园区开发、基础设施及配套设施建设资金主要来源于土地出让金。大量的税收和土地出让金返还,政府不但得不到收益,而且还要贴上大量资金为工业园区搞拆迁和基础设施建设。要靠今后引进企业上缴税收的地方留成部分来偿还这些债务,往往需要很长的时间,通常是一届政府任期内难以平衡的,不少基层政府因此背上了沉重的债务包袱。

    (三)对公平的市场秩序造成干扰。政府的经济职能主要体现在三个方面,即宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管职能,对于地方政府来说,主要是后面两种职能,超出此范围则容易对正常的市场秩序产生干扰。目前,地方政府招商引资过程中普遍存在内外资有别、大小有别的问题,从而引发投资领域不公平竞争。

    (四)容易产生寻租行为,滋生权利腐败。由于工业用地目前大多表面上采用招拍挂形式,实际上仍是协议出让形式。而土地的出让权和地价确定权都集中在个别领导手中,决策不透明、地价不公平,为个别领导以权谋私进行权钱交易创造了条件。而一些投资者为了尽量压低地价,千方百计拉拢决策者,投其所好,甚至进行贿赂。

    (五)不利于宏观经济调控政策的执行。税收本身就具有调控经济的只能,而土地出让金方面的优惠政策也起着引导产业结构的作用,地方政府违背上级政府的要求私定的优惠政策使中央的宏观经济调控效果大大折扣。

    (六)造成土地资源浪费和国有资产的流失。目前的土地征用方式的确有利于降低城市化的成本, 但是更容易导致土地被滥用的资源浪费。由于工业领域内投资者取得的土地使用权成本比较低,而土地随着时间的推延有潜在升值的机会,所以投资者往往在投资时多圈地,产生项目占地不经济现象,造成土地资源浪费。低地价出让也给投机者提供了可乘之机,有的借项目投资名义大规模圈地的现象。

    (七)损害了农民的利益,不利于社会稳定。尽管各地对被征用耕地农民补偿都有标准和规定,但一些地方现行的补偿标准显然偏低,近几年因土地征用、房屋拆迁引起的群众集体上访事件逐年增多,造成农民群众与政府的对立情绪,有的地方甚至因征地问题处理不当导致农民以自杀进行对抗的严重事件。

    三、产生这种情况的主要原因
    1. 领导干部考核机制存在缺陷。上级在考核领导干部政绩好坏时,往往注重经济指标,而招商引资成果如何,引进外资多少是其中很重要的一方面,同时,招商引资也是快速拉升经济指标的捷径,因此一些领导干部为了出政绩,便急于求成尽快把招商引资工作搞上去,却不细算经济账、社会效益账。

    2. 地方政府间竞争激烈。为吸引更多的投资,地方政府之间攀比招商力度,竞相制定更为优惠的措施进行招商引资。尽管国家对土地出让金和税收征管及减免不断规范,但地方各种与上级政策相悖的优惠措施仍层出不穷,一些地方政府还利用经济开发区和工业园区的特殊政策和审批权限变通进行招商引资。

    3. 决策机制不完善,程序不规范。在目前的体制下,地方政府对招商引资项目,特别是大型项目都采用一事一议的方式,决策权主要集中在少数领导手上,程序不够规范,价格决策不够透明,随意性大,没有形成内部会审、集体决策程序。以土地出让金返还为例,根据对X市的审计结果,市委办公会议对于两个类似项目的土地优惠政策差距较大,充分体现了X市没有形成规范的决策程序,决策随意性大的弊端。

    四、政策建议
    (一)通过审计摸清目前地方政府对招商引资政策财政扶持的基本情况。建议在东中西部各选几个代表性较强的省份进行审计调查,通过分析扶持资金占其财政支出的比重、自定招商引资政策的等情况,摸清目前地方政府对于招商引资政策的财政扶持力度。审计中要注重从体制机制角度分析目前招商引资财政扶持中乱象的形成原因,关注招商引资力度与地方政府财力、地方经济发展水平、现行干部考核机制之间的内在联系。同时基于地方实际形成客观公正的审计评价,注重从既有利于地方发展又不违背中央各项政策的实际出发,结合地方经济发展水平、招商引资效果、地方经济实际需求等各个方面,综合分析地方政府对招商引资的财政扶持,形成一个客观公正的审计评价。

    (二)推进政府退出“越位”领域,通过分析地方政府对竞争性领域财政扶持的必要性,推动地方政府在招商引资中引入市场竞争机制,以市场需求决定土地资源配置,以市场需求确定土地出让价格。推进建立规范的土地出让程序,推进规范土地出让价格决策机制,推进全国土地出让方式与程序的统一。此外,可考虑建议将土地出让金纳入中央和地方共享收入,引入中央直接监督,以此来减少招商引资中的恶性竞争。(段超 王景东)
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