国家审计服务国家治理的途径探究
熊哲慧(审计署广州办)
【发布时间:2013年12月06日】
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    内容摘要:本文基于国家治理及目标的认识,从国家审计与国家治理的密切关系入手,通过深入分析国家审计和国家治理的内涵,在国家治理的框架内研究国家审计所能发挥的作用,并结合审计工作实际,积极探索国家审计为国家治理服务的途径。
    关键词:国家审计 国家治理 作用 途径
    
    国家审计,作为国家审计机关所实施的审计,是国家治理的重要组成部分,其本质是国家治理中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家依法使用权力监督制约权力的行为。在国家治理这一框架内,随着对国家审计本质与职能认识的进一步深化和拓展,国家审计被赋予了新的内涵和角色定位。
    
    一、国家治理与国家审计的内涵与定义
    为了更好地理解和认识国家审计在国家治理框架内所要发挥的作用,我们首先要明确国家治理和国家审计的内涵与定义。
    对于“国家治理”的概念,学界至今都尚未形成统一的定论。国内学者普遍认为,国家治理是基于委托和代理关系,随着国家和阶级社会的产生而产生的,是在一定的范围内,通过职能的发挥去引导、控制和规范公民的各种活动,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的社会秩序,从而最大限度地增进公共利益。国家产生以后,国家所有者通过授权委托国家的执政者对国家政治、经济、文化以及社会职能的发挥而进行国家治理,从而协调和缓解社会冲突与矛盾,维护特定的社会秩序。刘家义审计长在《论国家治理与国家审计》一文中提出“国家治理是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展”全面总结归纳了国家治理的涵义,并且指出了国家治理的五个目标,即确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。
    
    国家审计,作为国家实施统治的产物,是国家治理的重要组成部分,其通过依法履行职责,实现对权力运行的监督和制约。《中华人民共和国审计法》规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支,依照本法规定接受审计监督。"国家审计是依法对被审计单位的财政收支、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查。国家审计还可以对政府活动的经济性、效率性和效果性,国家治理的安全性、可持续性和公平性进行独立监督与评估,不断发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,以维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展,对国家治理发挥不可替代的作用。
    
    国家审计作为国家治理的重要组成部分,是国家治理的重要参与者和监督者,从常规的财政财务收支问题、与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动,中央重大方针政策及宏观经济措施的落实情况,国有金融机构和国有企业经营管理问题,重大资源开发与环保问题,教育医疗、保障性住房建设等民生问题,以及其他影响经济社会安全等方面的各种问题进行充分的关注与监督,并且从体制与机制的层面上提出审计建议以促进政策、法律、制度、机制的落实和完善。在审计过程中,国家审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”,从关注国家财政安全、金融安全、资源与生态安全等多角度出发,通过绩效审计、经济责任审计、政府投资审计和财政审计等手段入手,以其专业性与独立性保障国家经济的安全运行,以推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,在国家治理框架内扮演好监督者与参与者的角色。
    
    二、国家审计在国家治理框架内发挥重要作用的途径
    国家审计是现代国家治理的必然产物和重要组成部分,其通过专业与独立的审计监督,发挥着预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,有效地推进民主与法治建设,建立完善公共受托责任的监督机制,有效推动政府履行好受托社会责任,是维护国家安全与保障国家利益的重要保障。国家审计,可以从国家治理的“治理者”和“监督者”的角色入手,采用可行的实施途径,在国家治理的框架内发挥作用。
    
    (一)作为国家治理的参与者,扮演好“免疫系统”的功能。
     国家审计应该作为国家治理的重要的参与方,在参与决策和政策制定的过程中充分发表意见,在机制与制度层面上提出审计建议,实现事前介入、事前监督,将事后查病转移为事前免疫,扮演好审计的“免疫系统”功能,更好地实现国家治理的良好效果。
    
    (1)提出良好的政策建议,维护国家安全与国家利益。国家审计可以充分发挥审计的专业优势,通过深入挖掘审计成果,揭示反映国家经济运行中存在的具有普遍性、倾向性和新颖性的问题,总结问题形成的原因,思考问题解决的办法和防范问题风险的措施,尤其是对体制、机制和制度性的问题,提出改革体制、规范机制、健全管理、防范风险的对策建议,为政府决策提供真实的信息依据和重要的意见参考,维护国家安全和国家利益。比如,按照《中华人民共和国审计法》的第四条规定“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。因此,国家审计应该在每年全国人大审理、批准预算中充分利用专业优势,发表意见,为全国人大代表决策提供专业化的服务和意见。
    
    (2)大力开展政策跟踪执行审计,及时发现政策漏洞,促进政策制度完善。加强宏观调控政策执行情况的跟踪审计。国家审计,可以通过在宏观调控政策的跟踪审计中客观评价国家重大方针及宏观调控政策的实施效果,及时反映和发现政策落实过程中出现的新问题、新情况,推进相关政策措施的完善,为进一步的宏观决策制定发挥导向作用。
    
    加强民生安全问题的跟踪审计。国家审计,可以通过民生安全跟踪审计中揭示损害群众利益的问题,尤其是重点关注教育、社保、医疗、卫生和住房等事关国计民生的事业发展情况与存在的问题,关注相关民生政策及配套措施的执行情况,关注配套资金的实际分配和使用情况,并从制度、管理体制和资金运行机制等方面提出贴合实际、具有操作性的审计意见和建议,促进建立健全决策、运营与监督实现良好制衡的民生资金管理运营机制,提高民生政策的实施效果,保障人民群众的根本利益。
    
    加强国有资产安全的跟踪审计。国家审计在执行预算执行审计、政府绩效审计和经济责任审计中,应该继续关注国有资产安全情况,重点揭示重大违规违纪和经济犯罪问题,维护好国家经济安全,保障好国有资产安全,通过揭示经济安全隐患,提出对应的防范建议,完善内控制度措施,提高政府效能。
    
    加强生态安全的跟踪审计。国家审计,应该在每年的项目中持续跟踪关注资源与生态安全的情况,通过揭示“重经济效益,轻生态效益”的不协调发展的问题,推动社会的和谐发展,督促好政府协调好经济社会发展与环境保护的关系,为政府在制定经济发展规划与制定政策过程中提供生态环保安全的审计建议。
    
    总之,国家审计只有在揭示和发现问题的过程中,可以充分思考形成问题的原因和解决问题的合理化建议,并且贯穿于经济事项的“事前”、“事中”和“事后”的整个阶段,并在体制和机制上为国家做出科学化决策提出审计建议,才能真正发挥国家治理“参与者”的作用,确保国家安全,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。
    
    (二)作为国家治理过程中的监督者,扮演好“杀毒软件”的功能。
    国家审计作为国家治理过程中的监督者,可以通过在审计过程中揭露存在的重大违法违规案件线索,揭示国家重大方针政策贯彻实施效果,揭示当前存在的重大体制性障碍和制度性缺陷以及管理上的漏洞,揭示政府行政绩效、资金使用效果、经济效益与资源环境保护协调发展情况等方面的状况,查找并帮助清除及修复影响国家经济安全的各种因素。因而,国家审计要扮演好“杀毒软件”的功能,适时启动“杀毒程序”及时“清除”影响国家经济安全的各种问题。
    
    (1)促进国家政令畅通方面发挥重要作用。国家审计在财政审计,企业审计、金融审计、经济责任审计、资源环保审计、跟踪审计等审计工作中,都可以通过揭示国家法规、政策执行过程中出现的问题,客观反映政策执行效果,关注资金的配套情况,资金使用情况,促进政令畅通,保障法律法规和各项政策措施落实到位。
    
    (2)加强对权力运行全过程的监督,推动政治体制改革进程。当前,审计在全国人民中具有较高的公信力,审计也有较大的监督权限和独立性去监督权力,因此审计就应该充分利用其特有的独立性与专业性发挥好监督作用。国家审计应该加强对权力运行的全过程监督,逐步实现事前介入,事中跟进,事后监督,完成全程审计,增强审计的时效性;实现现场审计与非现场审计相结合,创新审计形式,推进信息化审计进程,通过联网审计实现审计的高效性,逐步实现实时监督的效果;加强审后跟踪调查,重视审计整改落实情况,逐步将审计结果逐步纳入到干部考核体系中去,保证审计结果的实效性,;加强审计工作的透明度,将审计的工作程序、依据和结果等向社会公开,让社会了解审计、相信审计、并且一同加入到对权力的监督工作中来。
    
    (3)打击腐败犯罪,维护经济安全。在通过审计工作完善机制体制的同时,国家审计还应该坚持加大力度揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索。当前,在各行业领域中的经济违法违规的问题还时有发生,国家审计应该充分发挥本身的专业性和独立性,继续将揭露大要案线索作为审计工作的重要抓手,有力打击腐败犯罪行为,维护国家经济安全。
    
    三、国家审计在国家治理框架内发挥作用的建议
    国家审计要在国家治理框架内发挥重要作用,赋予国家治理的重要内涵,除了自身要充分从以上途径入手发挥好作用外,还应该有以下配套措施以促进国家审计在国家治理的框架内更好地发挥“免疫系统”功能:
    
    (1)在审计方法上,要充分运用对决策层的决策进行审计的方法,实现好事前审计。审计人员可以使用对政策评估的审计方法,为国家治理提供及时、全面、客观、可靠的信息与专业判断,为评估国家实力、维护国家安全提供科学的决策参考,对决策层的政策制定给予适当的审计建议。
    
    (2)在审计方式上,要充分注重使用任期经济责任审计和跟踪审计的方式。通过监督受托履行经济责任的有效性,推动经济责任审计的常态化,加强经济责任审计与其他审计方式的有机结合,并且加强跟踪审计力度,将审计贯穿于监督政策实施和受托经济责任履职履责的全过程中去,从事后审计到实现事前、事中审计。
    
    (3)为进一步提高审计独立性,应实现地方审计队伍垂直化管理,充实特派办审计力量,整合国家有关审计监督队伍。国家审计以其特有的独立性实现国家治理中“免疫系统”的功能,就要真正实现审计机关与被审计单位无利益冲突,无利害关系,真正实现各级审计机关做到在同级政府行政最高首长领导下独立履行审计监督职责,依法独立地、不受干扰地独立履行法定职责。
    
    (4)进一步改进和完善审计公告制度,将审计结果不折不扣的进行公告,进一步提高监督效果。国家审计应该真实、全面和客观地揭示和评价审计发现的问题,并依法推进审计结果的公开工作,将审计结果和审计整改情况充分公开,增强国家治理的透明度,落实社会公众参与国家审计实务的参与权和知情权,更好地实现使用权力监督权力与发挥国家治理功能的目的。
    
    (5)进一步完善有关审计权力,提高审计效果。加大对不配合审计违法违规行为的打击力度,强化审计的延伸权,严防以审计权限限制、单位保密、个人客户信息保密等理由阻碍审计的行为;建立健全审计与人民银行、税务、海关、社保、工商、质检部门等的信息共享机制,实现多部门联动,为国家审计提供有效地工作支持。
    
    (6)进一步加强法制建设,适时修改和完善审计法律法规,推进地方审计立法工作,着力构建系统完备的审计法律法规规章体系,提高审计工作的法制化和制度化水平,让国家审计有法可依、有法可循,通过依法审计、依法行政以更好地发挥国家审计在国家治理框架内维护国家安全,保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”作用。
    
    国家审计,应该在国家治理的框架内充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,应该从国家治理的“参与者”与“监督者”角色入手,自觉参与到服务经济社会科学发展,促进深化改革和民主法制建设,维护国家安全和促进反腐倡廉建设,推动深化改革和完善国家治理的工作中来,推进民主法治,维护国家安全,保障国家利益,促进国家经济社会全面协调可持续发展,成为国家治理中不可或缺的一部分,发挥起应有的作用。(熊哲慧)
    
    参考文献:
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