关于基层效益审计难点及对策的几点思考
姚海峰 (湖北省宜都县审计局)
【发布时间:2013年12月03日】
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    近年来,随着效益审计工作的逐步开展,各级审计机关在效益审计工作方面取得了一些进展,但应该看到,目前基层审计机关的效益审计工作仍处于起步阶段,还存在一些难点问题,有待审计人员在今后的实践中不断总结经验加以解决。笔者就当前基层效益审计工作中存在的难点和做好效益审计的对策谈几点认识。
     
    一、基层审计机关开展效益审计的难点
    (一)审计执法手段存在一定的不足。
    一是对审计报送资料缺乏有效的执法手段。真实完整的资料是审计机关进行审计的基础,效益审计不仅需要财务报表、帐册凭证等资料,还需要被审计单位开展业务活动的相关资料。但审计法律法规对审计资料不真实的没有明确的处理处罚依据,且法律规定的“与审计事项有关资料”模糊,造成有关被审计单位借口与审计无关而不肯提供资料,有的被审计单位以管资料的人不在等借口拖延提供,使审计工作在索要资料阶段就因为缺乏有效的法律手段而面临重重困难。二是审计机关对调查取证人的行为无有效的制约措施。审计调查取证权是审计机关要查清问题必须行使的权力,效益审计更需要从项目涉及的各个层面进行取证,有属于审计机关管辖的审计对象,也有不属于审计对象的。审计法律法规对不配合审计机关调查、不提供资料的未明确规定相应后果及接受调查方应承担的法律责任,使审计机关对有些问题无法查清,难以准确定性处理,只好放弃在审计报告中揭露反映。
     (二)效益审计法律法规还不够完善
     宪法和法律赋予了审计机关审计监督的职权,但在法律规范上,主要是规范被审计单位财政财务收支的真实合法,效益方面的规范比较笼统。效益审计与真实合法性审计在审计范围、内容和方法上都有很大不同。如真实、合法性审计一般针对某一个单位的经济活动进行审计,而效益审计涉及单位多,范围广,要围绕项目的各个方面发表意见,建立在单一会计主体上的审计规范、审计报告制度与效益审计不相适应,需要改进。另外,真实合法性审计的证据客观性较强,审计风险较小,效益审计取证需要更多地依靠主观判断,审计风险较大。因此,需要制定有关适应效益审计的准则、规范和操作指南,指导、规范基层审计机关的效益审计。
    (三)人员素质尚不能适应效益审计的要求
    效益审计属于全面的高层次的审计,它以财政财务收支为基础但又不局限于此,既要查处问题,又要宏观分析问题;既要审查合法性、合规性,又要评价经济性、效率性、效果性,做到这一点,需要高素质的审计人员。目前基层审计机关的审计人员在专业构成上多以财会人员为主,有的配有少量的工程预算人员。由于机构编制的限制,难以补充专业人才,几乎没有涉及宏观经济学、设备安装、环境科学、公共管理学等学科,审计队伍专业人才严重缺乏。同时部分审计人员由于受传统审计观念束缚,对效益审计感到难度大,评价有风险有畏难心理,习惯于财务收支审计,加之审计人员在运用信息化审计技能手段上跟不上,极大程度限制了各种类型的效益审计的深入开展。
    (四)审计任务繁重力量不足影响了效益审计的开展
    基层审计机关人员少,除了完成自身的工作计划,还要完成上级审计机关和本级政府安排的审计项目,尤其是政府要求的审计项目多而杂,时间要求紧,有些还很难按正常的审计程序操作,繁重的任务牵制了精力,打乱了审计机关的计划。过多的项目还使审计时间、经费难以为继,以致基层审计机关仓促应战,为完成项目而做项目,没有精力深挖细掘,审计质量也难以提高。效益审计的要求高、范围广,需要投入大量的时间,有的还需要一定的经费支出,因此基层审计机关必须与政府加强沟通,申请必要的经费,合理安排审计计划,为效益审计创造有利环境。
     
    二、基层审计机关做好效益审计的对策思考
    (一)选择合适的项目是做好效益审计的基础
    基层审计机关在选择效益审计项目时应从自身实际出发,坚持有所为有所不为,稳扎稳打,循序渐进。首先,要考虑项目是否重要。要选择群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目,这样才能得到政府和社会的支持,审计结果才能得到重视,审计才能发挥作用。其次,要考虑是否可行。要选择审计人员能够胜任的项目,选择审计机关力所能及而且能够获得被审计单位接受、支持配合的项目。在计划安排上不面面俱到,不必强求对某一项目作全面评价,可选择一些需要且可行的领域和项目开展,先摸索总结经验,再逐步推开。
    (二)科学的审计评价是做好效益审计的根本
    一是要正确认识效益审计评价。效益审计的评价是一个复杂的工程。实现评价的科学性,依赖于诸多因素和条件。每一个项目都有预期的目标,目标不同评价内容也不同,评价的具体形式和标准就会随之不同。但项目的目标都是非常明确的,评价就是根据收集的证据,针对目标问题确认差异得出结论,因此评价本身也是明确的。比如计划是否完成,预期的目标和效果是否达到,资源使用是否高效率等等都是效益审计中常见的目标,评价时只需针对具体目标,切忌直接回答效果(效益)好还是差或者效率是高还是低等概括性的问题。
    二是要确定审计评价标准。制定合理的、切合实际的审计评价标准,是开展效益审计核心。审计人员在效益审计实践中应运用创造性的思维方法,积极探索科学、规范的效益审计评价标准。目前可从法律或法规的规定、项目的可行性研究报告、技术标准、部门制订的事业发展的工作目标、政策和程序、部门以前年度的效益、同行业的效益、专家意见等获得审计评价标准,而这些都应紧紧围绕审计项目的目标进行,审计评价中应注意排除非被审计对象责任和审计对象不可控的因素。
    (三)选择有效的审计技术方法是做好效益审计的关键
    一是坚持效益审计与真实合法性审计有机结合。真实、合法、效益是一个事物的三个方面,真实合法是基础,效益是核心。效益审计离不开真实性、合法性审计,尤其在我国目前虚假信息资料大量存在的情况下,必须把效益审计同真实合法性审计有机结合起来。以财务收支审计为基础,通过财政财务收支真实合法审计,保证效益审计在真实信息资料基础上分析评价。
    二是聘请专家弥补审计专业人才不足的问题。效益审计是高层次的审计,其目标是对项目效益做出评价,审计的内容和范围要远远超过真实性审计和合法性审计,工作量大,涉及专业知识多,必须有效借助技术专家工作,以弥补审计机关工程技术、法律、经济管理等专业人才不足的问题,同时也可以因专家对专业问题作出的职业判断而保证审计意见的权威性。降低审计风险,提高审计质量。在具体项目审计实施过程中,专家作为审计组成员之一接受审计机关领导以保证其独立性。专家审计结束后,由技术专家汇总出具技术专家审计工作报告作为总审计报告的组成部分,由其对所出具的技术专家报告和专家技术结论负责。
    三是积极运用现代科技手段。注重运用先进的审计模式、方法,包括风险评估及重要性确定、内控制度测试评价、抽样审计、分析性复核等。注重运用计算机和互联网技术,不断提高获取、处理和传递信息的能力。改变以详细检查财务资料为主的账目导向审计,积极稳妥地采取风险导向审计方法,不断提高审计工作效率。
    四是抓好审计调查。效益审计要求高,专业性强,要将财务情况与业务活动联系起来进行审计。因此效益审计的审计调查要用较多的时间,掌握被审计项目的有关法规规定、业务管理的程序、流程,相关职能部门的职责,其内部的考核制度和目标,内部审计的有关文件资料;对项目涉及的专业知识应有足够的认识,必要时可请专家一起参与调查,并从专家的角度提出审计应达到的总体目标以作参考。另外,还要与被审计单位沟通,特别要注重沟通技巧,争取最大限度地得到被审计单位的理解和支持。
    五是灵活运用各种取证方法,保证证据的充分性和可靠性。效益审计需根据项目的审计目标选择不同的切入点,沿着项目的业务流程开展审计工作,科学运用抽样审计技术方法,审计证据的采集要大量采用询问、观察、分析和调查表等审计方法,有些则需要结合审计经验判断来进行审查,取证时特别要注重事物的实质而非表象。因此审计人员必须努力在选择切题的方法和技术的同时,提高样本的代表性和增大调查的样本量,遵守谨慎性原则、积极利用专家意见,提高证据的专业水平,自始自终都要对证据的充分性和可靠性给予特别的关注,以增强对总体推断的准确性。(姚海峰)
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