基层审计机关加强资源环境审计的思考
张玉柱 （江苏省太仓市审计局）
党的十八大报告提出，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个方面和全过程，努力建设美丽中国。”国家审计作为国家治理的重要组成部分，必须以促进落实节约资源和保护环境的基本国策为目标，加强对生态文明建设的重点资金、重点工程、重点流域（或区域）污染治理项目的审计，重点检查资源环境政策法规贯彻落实、资金分配管理使用、资源环保工程项目的建设运营和监管情况，维护资源环境安全，发挥审计在资源管理与环境保护中的积极作用，推动生态文明建设。
一、开展资源环境审计的重要意义
资源环境保护关系国计民生，关系人类的可持续发展，资源环境一旦被破坏，就会给社会经济秩序带来难以弥补的损害。因此，通过开展资源环境审计来有效地规避和降低资源环境的风险，是当前迫切需要关注的问题。
一是开展资源环境审计有利于提高生态环境质量，促进产业结构转型升级。由于长期以来的粗放型经济增长方式，在经济增长的同时资源环境也遭到了严重破坏，承受着传统发展模式给资源环境带来的巨大压力。开展资源环境审计，能促使政府和广大企业人员进一步树立生态文明的理念，在发展企业的过程中，多考虑资源环境因素。通过加强对资源环境信息的公开披露，势必使政府和企业重新审视自己对待环境资源的态度和做法，一方面鼓励发展技术密集型、节能、环保的产业，抑制或减少重污染项目的投产，促进产业结构升级；另一方面可督促企业重视生态效益评价，自觉地改进生产技术，提高资源的利用率，开发符合循环经济发展要求的产品，实现经济增长与资源环境保护并重发展。
二是开展资源环境审计有利于提高生态文明意识，促进生态文明建设。开展资源环境审计对政府是一种鞭策，让其在决策时考虑资源环境的承受力，将经济发展的着力点放到提高经济增长质量和综合效益上来；对企业是一种监督，促使其严格执行环保政策，发展循环经济，实现经济、生态和社会效益的统一；对群众是教育引导，激励其关心、重视、深入理解资源环境问题，从而提高全民的生态文明意识。同时，基层审计机关通过对资源环境项目和资金的审计及跟踪调查，能够为生态建设宏观决策提供更全面、可靠、完整的信息，减少决策风险，能够从生态建设的体制上、制度上分析原因和提出对策，产生良好的社会效益和生态效益，为促进生态文明建设发挥积极的建设性作用。
二、当前资源环境审计存在的问题
基层审计机关资源环境审计起步较晚，进展缓慢。一方面由于受传统合规审计和财务审计理念和方法的影响，目前资源环境审计在审计理念与审计实践结合、在审计方法的运用等方面还存在一定问题，另一方面资源环境审计涉及政策、系统和项目本身，在审计中一些相关单位配合不力，信息沟通不畅，审计部门“独木难支”，影响了资源环境审计作用的进一步发挥。
一是资源环境审计项目数量不多。由于资源环境审计涉及范围广、技术性强，专业资源环境审计人才匮乏，还缺乏一支由复合型专业人员组成的资源环境审计队伍。目前基层审计机关开展的“专题型”的资源环境审计还仅限于环保专项资金、村庄环境整治、绿色太仓等项目，“结合型”的资源环境审计也很少。
二是资源环境审计项目质量不高。由于资源环境审计常常时间紧、任务重、人员少、内容多，有时审计范围太窄，审计重点不突出，往往将审计工作主要精力放在资源环保资金的审计上，重视资金绩效审计，而对政策和项目本身绩效成果关注相对不足，致使审计项目质量不高，可用性不强。
三是资源环境审计法律法规不完善。目前，现行的审计法规中缺少资源环境审计的相关内容和具体实施办法，致使资源环境审计实施缺少法律支撑，也使其权威性受到争议。审计结果的运用过程也没有公开化、透明化，没有行之有效的部门联动机制，也未建立完善科学的问责机制、跟踪问效机制等，不能真正做到审用结合。
四是资源环境审计操作标准不健全。资源环境审计由于缺乏一套层次清晰、统一完善、操作性强的程序、办法、评价标准，造成资源环境审计存在片面性、局限性，审计程序不规范，审计质量不高，对环境效益进行评价时难度大，影响了资源环境审计预期效果的实现。
三、加强资源环境审计的主要措施
为充分发挥审计在生态文明建设中的职能作用，确保资源环境审计目标的实现，需要进行审计方法、内容的不断探索和创新，需要进行审计制度、队伍的不断完善和提高。
一是创新组织形式，整合审计资源。资源环境审计涉及范围广、专业性强，单存依靠审计机关的力量，很难取得好成效，需要加强各种资源的整合与联动。首先，在纵向上，要通过组织省、市、县三级审计机关和协调相关主管部门对生态环境事项实行平行或联合审计，共同研究和探讨解决问题的措施与办法，实行审计成果共享，做到一审多果，一审多用。其次，在横向上，建立由审计、发改、国土、环保、财政、水利、农业、建设等有关部门的协调配合机制或者资源环境审计联席会议制度等，实现跨部门合作和联动，并利用好社会审计资源，聘请专家参与，集中力量实施一些重大的、有影响的资源环境审计。最后，在审计机关内部，既要单独组织资源环境审计，更要将资源环境审计内容融入财政审计、投资审计、国有企业审计、经济责任审计等，使资源环境审计内容常态化并通过范围融合，使不同专业审计涵盖资源环境保护主要领域，实现资源整合、整体联动，从而放大资源环境审计效应。
二是注重方式方法，突出重点内容。首先，要搭建以国土、环保、水利、农业、林业等主管部门业务数据为主的审计分析平台，在此基础上，对各部门已有的监测方法、数据等进行研究分析；要借助相关部门的环境统计信息系统、排污费征收管理系统、污水处理信息系统等平台数据与审计机关的现场实施系统关联，充分利用计算机对生态环境中的动态数据开展辅助审计。其次，基层审计机关开展资源环境审计要重点选择资金量大、公众关注度高、对地方环境影响显著的项目作为重点进行审计；在审计过程中要重点关注项目的规划布局、立项审批、设计施工、运营管理、制度建设、资金使用等环节。最后，各类审计项目中涉及资源环境审计内容的侧重点要不同，在资源环境专题审计中，要重点关注土地、水、大气、生态建设工程等方面的政策贯彻落实情况、长效管理机制建设情况等；在“同级审”项目中，要重点关注政府制定、执行资源环保政策和管理、使用资源环保财政资金等；在固定资产投资审计项目中，要重点关注项目建设环评手续是否健全合格，项目是否违反国家产业政策，是否属于“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）项目等；在经济责任审计项目中，要重点关注乡镇领导干部履行资源管理和生态环境保护职责、完成节能减排目标、基本农田保护责任目标等。
三是充实审计力量，打造领军人才。基层审计机关要设立或完善专门从事资源环境审计的工作机构，进一步明确资源环境审计工作的职责和任务。首先，要在人员编制和配备上充分考虑资源环境审计的需要，加快引进资源环境方面的专业人才。通过组织环境专业审计人员“走出去”向专家请教学习，“引进来”让专家带着实践等方式，打造资源环境审计的领军人才；其次，要采取多种手段，加快培养资源环境审计专业人才。通过积极组织开展现有审计人员资源环境专业知识培训、资源环境审计业务培训等，增加资源环境保护的基本知识与技能，帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍，保证环境审计工作的顺利开展。
四是加强探索实践，健全工作机制。探索和实践是提高资源环境审计质量和成效的关键。基层审计机关每年要有计划的开展一些“独立型”资源环境审计项目，同时也要有目的的开展一些“结合型”资源环境审计项目；要通过积极探索实践，总结资源环境审计的经验做法，建立完善审计操作办法、评价体系以及适合本地区的资源环境审计工作规范等，不断促进资源环境审计工作的制度化、规范化；要加大审计整改和问责力度，建立与相关主管部门协同配合机制，对资源环境审计中发现的问题，通过审计公告和审计建议等手段促进相关部门改进管理，提升资源环境审计的成效，切实促进生态文明建设和社会经济的可持续发展。（张玉柱）
一、开展资源环境审计的重要意义
资源环境保护关系国计民生，关系人类的可持续发展，资源环境一旦被破坏，就会给社会经济秩序带来难以弥补的损害。因此，通过开展资源环境审计来有效地规避和降低资源环境的风险，是当前迫切需要关注的问题。
一是开展资源环境审计有利于提高生态环境质量，促进产业结构转型升级。由于长期以来的粗放型经济增长方式，在经济增长的同时资源环境也遭到了严重破坏，承受着传统发展模式给资源环境带来的巨大压力。开展资源环境审计，能促使政府和广大企业人员进一步树立生态文明的理念，在发展企业的过程中，多考虑资源环境因素。通过加强对资源环境信息的公开披露，势必使政府和企业重新审视自己对待环境资源的态度和做法，一方面鼓励发展技术密集型、节能、环保的产业，抑制或减少重污染项目的投产，促进产业结构升级；另一方面可督促企业重视生态效益评价，自觉地改进生产技术，提高资源的利用率，开发符合循环经济发展要求的产品，实现经济增长与资源环境保护并重发展。
二是开展资源环境审计有利于提高生态文明意识，促进生态文明建设。开展资源环境审计对政府是一种鞭策，让其在决策时考虑资源环境的承受力，将经济发展的着力点放到提高经济增长质量和综合效益上来；对企业是一种监督，促使其严格执行环保政策，发展循环经济，实现经济、生态和社会效益的统一；对群众是教育引导，激励其关心、重视、深入理解资源环境问题，从而提高全民的生态文明意识。同时，基层审计机关通过对资源环境项目和资金的审计及跟踪调查，能够为生态建设宏观决策提供更全面、可靠、完整的信息，减少决策风险，能够从生态建设的体制上、制度上分析原因和提出对策，产生良好的社会效益和生态效益，为促进生态文明建设发挥积极的建设性作用。
二、当前资源环境审计存在的问题
基层审计机关资源环境审计起步较晚，进展缓慢。一方面由于受传统合规审计和财务审计理念和方法的影响，目前资源环境审计在审计理念与审计实践结合、在审计方法的运用等方面还存在一定问题，另一方面资源环境审计涉及政策、系统和项目本身，在审计中一些相关单位配合不力，信息沟通不畅，审计部门“独木难支”，影响了资源环境审计作用的进一步发挥。
一是资源环境审计项目数量不多。由于资源环境审计涉及范围广、技术性强，专业资源环境审计人才匮乏，还缺乏一支由复合型专业人员组成的资源环境审计队伍。目前基层审计机关开展的“专题型”的资源环境审计还仅限于环保专项资金、村庄环境整治、绿色太仓等项目，“结合型”的资源环境审计也很少。
二是资源环境审计项目质量不高。由于资源环境审计常常时间紧、任务重、人员少、内容多，有时审计范围太窄，审计重点不突出，往往将审计工作主要精力放在资源环保资金的审计上，重视资金绩效审计，而对政策和项目本身绩效成果关注相对不足，致使审计项目质量不高，可用性不强。
三是资源环境审计法律法规不完善。目前，现行的审计法规中缺少资源环境审计的相关内容和具体实施办法，致使资源环境审计实施缺少法律支撑，也使其权威性受到争议。审计结果的运用过程也没有公开化、透明化，没有行之有效的部门联动机制，也未建立完善科学的问责机制、跟踪问效机制等，不能真正做到审用结合。
四是资源环境审计操作标准不健全。资源环境审计由于缺乏一套层次清晰、统一完善、操作性强的程序、办法、评价标准，造成资源环境审计存在片面性、局限性，审计程序不规范，审计质量不高，对环境效益进行评价时难度大，影响了资源环境审计预期效果的实现。
三、加强资源环境审计的主要措施
为充分发挥审计在生态文明建设中的职能作用，确保资源环境审计目标的实现，需要进行审计方法、内容的不断探索和创新，需要进行审计制度、队伍的不断完善和提高。
一是创新组织形式，整合审计资源。资源环境审计涉及范围广、专业性强，单存依靠审计机关的力量，很难取得好成效，需要加强各种资源的整合与联动。首先，在纵向上，要通过组织省、市、县三级审计机关和协调相关主管部门对生态环境事项实行平行或联合审计，共同研究和探讨解决问题的措施与办法，实行审计成果共享，做到一审多果，一审多用。其次，在横向上，建立由审计、发改、国土、环保、财政、水利、农业、建设等有关部门的协调配合机制或者资源环境审计联席会议制度等，实现跨部门合作和联动，并利用好社会审计资源，聘请专家参与，集中力量实施一些重大的、有影响的资源环境审计。最后，在审计机关内部，既要单独组织资源环境审计，更要将资源环境审计内容融入财政审计、投资审计、国有企业审计、经济责任审计等，使资源环境审计内容常态化并通过范围融合，使不同专业审计涵盖资源环境保护主要领域，实现资源整合、整体联动，从而放大资源环境审计效应。
二是注重方式方法，突出重点内容。首先，要搭建以国土、环保、水利、农业、林业等主管部门业务数据为主的审计分析平台，在此基础上，对各部门已有的监测方法、数据等进行研究分析；要借助相关部门的环境统计信息系统、排污费征收管理系统、污水处理信息系统等平台数据与审计机关的现场实施系统关联，充分利用计算机对生态环境中的动态数据开展辅助审计。其次，基层审计机关开展资源环境审计要重点选择资金量大、公众关注度高、对地方环境影响显著的项目作为重点进行审计；在审计过程中要重点关注项目的规划布局、立项审批、设计施工、运营管理、制度建设、资金使用等环节。最后，各类审计项目中涉及资源环境审计内容的侧重点要不同，在资源环境专题审计中，要重点关注土地、水、大气、生态建设工程等方面的政策贯彻落实情况、长效管理机制建设情况等；在“同级审”项目中，要重点关注政府制定、执行资源环保政策和管理、使用资源环保财政资金等；在固定资产投资审计项目中，要重点关注项目建设环评手续是否健全合格，项目是否违反国家产业政策，是否属于“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）项目等；在经济责任审计项目中，要重点关注乡镇领导干部履行资源管理和生态环境保护职责、完成节能减排目标、基本农田保护责任目标等。
三是充实审计力量，打造领军人才。基层审计机关要设立或完善专门从事资源环境审计的工作机构，进一步明确资源环境审计工作的职责和任务。首先，要在人员编制和配备上充分考虑资源环境审计的需要，加快引进资源环境方面的专业人才。通过组织环境专业审计人员“走出去”向专家请教学习，“引进来”让专家带着实践等方式，打造资源环境审计的领军人才；其次，要采取多种手段，加快培养资源环境审计专业人才。通过积极组织开展现有审计人员资源环境专业知识培训、资源环境审计业务培训等，增加资源环境保护的基本知识与技能，帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍，保证环境审计工作的顺利开展。
四是加强探索实践，健全工作机制。探索和实践是提高资源环境审计质量和成效的关键。基层审计机关每年要有计划的开展一些“独立型”资源环境审计项目，同时也要有目的的开展一些“结合型”资源环境审计项目；要通过积极探索实践，总结资源环境审计的经验做法，建立完善审计操作办法、评价体系以及适合本地区的资源环境审计工作规范等，不断促进资源环境审计工作的制度化、规范化；要加大审计整改和问责力度，建立与相关主管部门协同配合机制，对资源环境审计中发现的问题，通过审计公告和审计建议等手段促进相关部门改进管理，提升资源环境审计的成效，切实促进生态文明建设和社会经济的可持续发展。（张玉柱）
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