浅析基层审计机关的文化建设
严建华 （湖北武汉武昌区审计局）
文化是民族的血脉，是人民的精神家园，在全面建成小康社会、实现民族复兴“中国梦”的伟大征程中，审计系统特别是基层审计机关应该将文化建设作为重要的课题来研究和探讨。
一、文化和审计文化界定
（一）文化的含义。文化是一种社会现象，是人们长期创造形成的产物，同时又是一种历史现象，是社会历史的积淀物。文化有狭义和广义之分，也有小文化、中文化、大文化之说。狭义的文化，是指人们运用文字的能力及一般知识。如“学习文化”“文化水平”等。广义的文化有两层意思：一是指人类在历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，如 文学艺术、教育科学、法律制度、“东方文化”、“西方文化”、“中国文化”等等。二是从考古术语上说，指同一个历史时期的遗迹、遗物的综合体。如“龙山文化”“仰韶文化”等等。小文化概念，常作“知识”的同义语，说某人“有文化”，就是指他受过教育，识文断字，懂得一定的科学知识等。中文化是一般性的概念，指“精神文化”，包括宗教道德、文艺政治、科学理论、教育等，是人的整个精神生活领域。现在国内外有很多人主张大文化概念，笔者也倾向于大文化概念。所谓大文化概念包括物质文化、精神文化、制度文化等。它把人类社会的物质、精神、制度都纳入文化考察的视野，把全部人类社会及其历史作为文化的载体和形态，凡是人的、与人有关的一切，都有文化问题，都是文化的范围！
（二）审计文化概念。审计文化是人类在社会历史发展过程中从事经济监督和经济证明性质的管理活动而形成的物质财富和精神财富的总和。先进的审计文化是审计事业发展的驱动力，能够激励、引导、约束、凝聚审计群体的行为，从而达到制度约束所无法起到的潜移默化的作用。审计文化是文化系统的一个分支，是一个多层次的复合体，它是审计机关及其审计人员在履行职责、发展审计事业过程中培育形成的，被共同认可、遵循的价值观念、道德规范、行为准则、群体意识的总和。
二、基层审计机关文化定位
基层审计机关文化是一个自成系统的有机整体，作为文化系统的一个分支，具有一般文化结构学上的特征，可以从其结构与特征上进行定位。
（一）基层审计机关文化的结构。按系统论观点，基层审计机关文化主要包括精神文化、制度文化、物质文化三个层次。这三个层次相互影响、相互制约，形成一个完整的结构体系。
1、审计精神文化
审计精神文化在审计文化中处于核心地位，它以维护国家财政经济秩序和推进国家民主与法制建设为核心理念。它应该包括审计价值观、审计职业道德、审计思维方式等内容。
（1）审计价值观，是审计群体在任何情况下必须坚持的终极标准，是审计组织一切审计活动的总原则。审计价值观共同构成审计文化的核心。审计核心价值观体现着审计价值体系的基本价值倾向，是审计文化的统帅和指南。
（2）审计职业道德，是指审计机关审计人员的职业品德、职业纪律、职业胜任能力和职业责任。审计职业道德作为审计精神文化的一部分，深刻的影响着审计人员的价值观念和思维行为方式，在审计文化中具有不可替代的特殊地位。
2、审计制度文化
审计制度文化是审计机关及其成员在创造特定的工作体制和管理体制过程中形成的审计规章制度和行为规范的总和，是依法审计的基本依据，它包括审计法律体系、审计法规体系、审计行为准则等。
（1）审计法律体系，主要由宪法中对审计的规定、审计法、其他法律对审计的规定构成。按宪法履行审计责任，全面贯彻落实审计法和各种法律对审计的规定，是基层审计机关的基本职责。
（2）审计法规体系，它是由国务院和地方人大制定的国家行政法规或地方行政法规构成的。依法审计行为既是专门审计法规的执行行为，又是整个审计法规体系的执行行为。
（3）审计准则体系，它包括审计基本准则、具体准则、操作指南三大部分，是审计机关和审计人员从事审计业务工作的行为规范，主要为了规范审计行为，防范审计风险，保证审计质量。
3、审计物质文化
审计物质文化是审计文化中最基本的要素，主要指审计机关中各种物质设施和一些基础设施，它包括各种办公设施、人员的生活福利、物质条件和文化活动场所等方面，它的发展与完善将推动审计精神文化的发展与完善。
（二）基层审计机关文化的特征。基层审计机关文化具有以下几个特征：
1、系统性，是上述的审计文化三个层面构成的有机整体，缺一不可，具有系统性。
2、时代性，审计文化具有鲜明的时代特色，它随着社会经济关系发展变化而发展变化。
3、创新性，审计工作不断发展，要求不断丰富和发展审计文化的内涵。
4、科学性，一定的社会环境必然产生相适应的审计文化，科学的审计文化应符合审计工作发展的客观规律，助推审计工作的开展。
5、开放性，审计文化应积极吸纳先进文化的基本元素，同时也为别的文化所吸收借鉴。
三、基层审计机关文化建设面临的问题与原因
这些年来，基层审计机关按照党中央、国务院以及上级有关部门的要求，在加强审计文化建设方面做了大量工作，形成了一些好的经验和做法，但是还存在一些问题，产生这些问题的原因既有主观原因，又有客观原因，比较复杂。
（一）认识片面，形式简单，热情不高。对审计文化的内涵理解不深，把握不准，把审计文化视同思想政治工作、业务学习或组织文体活动来对待，没有看到审计文化所具有的统一意志、激发智慧、凝聚力量的功能作用，把审计文化建设当作可有可无的软指标，视同工作负担，热情不高。
（二）人员少，任务重，程序繁琐僵化，理念不新，影响了审计文化建设。现在一些基层审计机关长期存在人员少、任务重，加之年龄偏大，精力不足的问题，长期忙于审计业务，使审计人员身心疲惫，缺乏向上的动力和更高层次的价值追求，审计更多时候表现为一种工作任务而不是价值追求。
（三）一些基层审计人员能力和水平有限，实际中又很难严格依法办事，造成审计质量不高，影响了审计价值的实现。由于受一些基层审计人员能力和水平制约，审计效果不理想，所反映的宏观程度不高，不能充分揭示经济运行的总体状况，不能准确把握影响经济健康运行的症结所在，审计的参谋作用没能很好显现，影响了领导的决策；审计分析、提炼水平不高，对经济运行趋势不能做出准确判断，领导不能根据审计分析对经济运行做出预判和提前做出预案，当问题发生时，领导只能仓促应对。还有就是在基层实际工作中，审计很难严格依法办事，监督弱化。由于质量不高，分析不到位，监督弱化必然损伤审计在决策层的影响力，进而影响审计文化在决策层的影响力。
（四）责任主体和责任目标及范围不明确，使审计文化没能产生出有效的生产力。基层审计文化建设由哪些部门哪些人去抓，责任主体不明确；文化建设没有纳入年度绩效考核目标内容，责任目标不明确，不好评价；把审计文化当作表面的东西，忽视精神底蕴，责任范围不明确，使其凝聚力、感召力、生命力受到制约，没能产生出有效的生产力。
（五）审计对象的有限性和宣传载体不丰富，影响了审计价值的广泛传播。一是通过审计报告反映工作成果，但每年安排的审计对象是有限的，接受审计报告的对象是少数单位和个人，审计工作不被大众熟悉。偶尔公开一些审计报告却因报告过分格式化、专业化，常被群众误读，达不到公开审计报告的指导思想。二是审计监管的是财政资金和国有资金，与群众联系较少，审计工作不被广大群众所熟悉。三是审计宣传手段方法不丰富，缺乏创新，导致了解审计的群众基础队伍不能快速扩大。
（六）队伍建设中忽视培养健全的人格队伍。一些基层审计机关人少事多任务重，除了审计还是审计，除了审计业务培训外，很少将视野扩展到人文领域，对音乐、艺术、哲学、伦理道德等文化方面很少关注，时间长了，容易造成人的性格扭曲，不利于培养审计人员健全的人格，对审计文化建设是一种缺失。
四、基层审计机关文化建设的途径及对策
审计文化建设从承认、接受、内化于心到走向高度文化自觉，是一项系统工程，是一个长期培育的过程。在此，笔者拟对基层审计机关文化建设的途径及对策作几点探讨如下：
（一）努力创新审计精神文化。审计精神文化主要包括审计价值观、审计职业道德等内容。
1、树立责任第一，以查错观和服务观为核心构建和丰富审计核心价值观。审计的首要责任就是要发现和查出问题，这是查错观和审计核心价值观的要求。按服务观要求，通过审计促进被审计单位落实责任，加强管理，提高公共资金使用效益。主要着眼于整改财经秩序和管理方面存在的问题，着眼于深化改革、制定规章、严格管理、堵塞漏洞，督促和推动被审计单位提高管理水平。服务观还要求提高公共资金使用效益，提高绩效水平，要求开展绩效审计。
2、以独立性和公正性为核心构建审计职业道德，维护审计客观公正形象。审计机关是独立从事审计活动的专业部门，它要求审计人员客观公正的对待被审计单位、被审计人员和审计事项，而审计职业道德是维护和保证审计客观公正的必要条件之一。审计职业道德要求审计人员严格执法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密。审计职业道德规范的建设与审计精神文化建设密不可分。在审计文化建设中，必须以审计职业道德规范为手段，结合审计人员独立性的要求，深化审计精神文化内涵，树立和倡导先进科学的审计文化价值观。一是要提高审计职业道德规范的地位，作为审计战略高度去考虑；二是做好审计职业道德规范的执行工作，使审计职业道德规范成为审计人员开展审计工作的准绳和指南；三是提高审计职业道德规范的适应性和可操作性。
（二）与时俱进，进一步完善规范审计制度文化。审计制度文化是现有审计制度的总和，也是一个审计制度建立与完善的动态过程，制度从酝酿、起草、制定到执行、修订与完善等是一个完整的运动过程。为保证审计目标的实现，必须建立健全审计制度，并定期或不定期对现有制度规定进行清理修订，以保证制度的先进性，有效适应外部环境要求和内部情况的变化。
审计制度文化在审计文化系统中占据中坚地位，是保证审计工作正常运转、审计人员行为规范、审计组织职能有效履行的关键。先进的审计制度能代表审计文化建设所达到的水平和高度，具有强制性、约束性、激励性。例如：通过约束性机制，迫使审计人员必须依法审计，客观评价，公正处理；通过激励性机制，引导审计人员自觉遵从审计准则规范，严格依法行事，并激发人的创新精神，去追求更高的工作质量和效率。
在审计制度建设上要重点关注几个方面：一是要体现公平、公正、统一的原则，强化制度审查机制，制度公开；二是进一步树立文明审计、执法公正意识，在公正执法和文明审计中获得社会认同，赢得社会尊重，为审计文化的构建提供有效的支持；三是进一步丰富和完善审计准则，使各个岗位、各个环节都有章可循，制度之间相互衔接；四是逐步完善审计结果公告制度，扩大公告范围，同时要加强审计质量精品化，防范审计结果公告的风险。
（三）多方争取，高度重视审计物质文化建设。审计物质文化是审计文化存在和发展的物质基础，基层审计机关要从审计事业长远发展的高度来认识审计物质文化建设的重要性，积极争取政府和上级的支持，充实办公设备，提高办公现代化水平，积极化解审计信息化建设相对滞后于审计文化快速发展的矛盾，积极推进办公自动化、现代化，提高计算机审计水平，争取充裕的工作经费和较好的办公条件，确保审计人员的福利待遇水平，使审计人员廉洁奉公，切断审计人员与被审计单位的经济联系，最大限度地保证审计的独立性和公正性。
在审计物质文化建设上要注意把握几点：一是高薪养廉是否符合国情的问题。就国家的财政经济状况来说，从目前和今后一段时间内，高薪养廉是做不到的，所以审计人员一定要端正认识，继续发扬奉献精神；二是从实际出发，求真务实。从国家现有的经济状况和经济条件出发，以满足审计工作需要为原则，积极贯彻落实中央关于厉行节约，反对铺张浪费等一系列文件精神；三是要注意审计成本与效益问题。就是常说的“以最小的投入争取最大的产出”，就审计而言，要加强审计成本核算，减少不必要的费用开支，创新管理模式，提高工作效率，以最小的审计成本争取最大的审计效益。（严建华）
一、文化和审计文化界定
（一）文化的含义。文化是一种社会现象，是人们长期创造形成的产物，同时又是一种历史现象，是社会历史的积淀物。文化有狭义和广义之分，也有小文化、中文化、大文化之说。狭义的文化，是指人们运用文字的能力及一般知识。如“学习文化”“文化水平”等。广义的文化有两层意思：一是指人类在历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，如 文学艺术、教育科学、法律制度、“东方文化”、“西方文化”、“中国文化”等等。二是从考古术语上说，指同一个历史时期的遗迹、遗物的综合体。如“龙山文化”“仰韶文化”等等。小文化概念，常作“知识”的同义语，说某人“有文化”，就是指他受过教育，识文断字，懂得一定的科学知识等。中文化是一般性的概念，指“精神文化”，包括宗教道德、文艺政治、科学理论、教育等，是人的整个精神生活领域。现在国内外有很多人主张大文化概念，笔者也倾向于大文化概念。所谓大文化概念包括物质文化、精神文化、制度文化等。它把人类社会的物质、精神、制度都纳入文化考察的视野，把全部人类社会及其历史作为文化的载体和形态，凡是人的、与人有关的一切，都有文化问题，都是文化的范围！
（二）审计文化概念。审计文化是人类在社会历史发展过程中从事经济监督和经济证明性质的管理活动而形成的物质财富和精神财富的总和。先进的审计文化是审计事业发展的驱动力，能够激励、引导、约束、凝聚审计群体的行为，从而达到制度约束所无法起到的潜移默化的作用。审计文化是文化系统的一个分支，是一个多层次的复合体，它是审计机关及其审计人员在履行职责、发展审计事业过程中培育形成的，被共同认可、遵循的价值观念、道德规范、行为准则、群体意识的总和。
二、基层审计机关文化定位
基层审计机关文化是一个自成系统的有机整体，作为文化系统的一个分支，具有一般文化结构学上的特征，可以从其结构与特征上进行定位。
（一）基层审计机关文化的结构。按系统论观点，基层审计机关文化主要包括精神文化、制度文化、物质文化三个层次。这三个层次相互影响、相互制约，形成一个完整的结构体系。
1、审计精神文化
审计精神文化在审计文化中处于核心地位，它以维护国家财政经济秩序和推进国家民主与法制建设为核心理念。它应该包括审计价值观、审计职业道德、审计思维方式等内容。
（1）审计价值观，是审计群体在任何情况下必须坚持的终极标准，是审计组织一切审计活动的总原则。审计价值观共同构成审计文化的核心。审计核心价值观体现着审计价值体系的基本价值倾向，是审计文化的统帅和指南。
（2）审计职业道德，是指审计机关审计人员的职业品德、职业纪律、职业胜任能力和职业责任。审计职业道德作为审计精神文化的一部分，深刻的影响着审计人员的价值观念和思维行为方式，在审计文化中具有不可替代的特殊地位。
2、审计制度文化
审计制度文化是审计机关及其成员在创造特定的工作体制和管理体制过程中形成的审计规章制度和行为规范的总和，是依法审计的基本依据，它包括审计法律体系、审计法规体系、审计行为准则等。
（1）审计法律体系，主要由宪法中对审计的规定、审计法、其他法律对审计的规定构成。按宪法履行审计责任，全面贯彻落实审计法和各种法律对审计的规定，是基层审计机关的基本职责。
（2）审计法规体系，它是由国务院和地方人大制定的国家行政法规或地方行政法规构成的。依法审计行为既是专门审计法规的执行行为，又是整个审计法规体系的执行行为。
（3）审计准则体系，它包括审计基本准则、具体准则、操作指南三大部分，是审计机关和审计人员从事审计业务工作的行为规范，主要为了规范审计行为，防范审计风险，保证审计质量。
3、审计物质文化
审计物质文化是审计文化中最基本的要素，主要指审计机关中各种物质设施和一些基础设施，它包括各种办公设施、人员的生活福利、物质条件和文化活动场所等方面，它的发展与完善将推动审计精神文化的发展与完善。
（二）基层审计机关文化的特征。基层审计机关文化具有以下几个特征：
1、系统性，是上述的审计文化三个层面构成的有机整体，缺一不可，具有系统性。
2、时代性，审计文化具有鲜明的时代特色，它随着社会经济关系发展变化而发展变化。
3、创新性，审计工作不断发展，要求不断丰富和发展审计文化的内涵。
4、科学性，一定的社会环境必然产生相适应的审计文化，科学的审计文化应符合审计工作发展的客观规律，助推审计工作的开展。
5、开放性，审计文化应积极吸纳先进文化的基本元素，同时也为别的文化所吸收借鉴。
三、基层审计机关文化建设面临的问题与原因
这些年来，基层审计机关按照党中央、国务院以及上级有关部门的要求，在加强审计文化建设方面做了大量工作，形成了一些好的经验和做法，但是还存在一些问题，产生这些问题的原因既有主观原因，又有客观原因，比较复杂。
（一）认识片面，形式简单，热情不高。对审计文化的内涵理解不深，把握不准，把审计文化视同思想政治工作、业务学习或组织文体活动来对待，没有看到审计文化所具有的统一意志、激发智慧、凝聚力量的功能作用，把审计文化建设当作可有可无的软指标，视同工作负担，热情不高。
（二）人员少，任务重，程序繁琐僵化，理念不新，影响了审计文化建设。现在一些基层审计机关长期存在人员少、任务重，加之年龄偏大，精力不足的问题，长期忙于审计业务，使审计人员身心疲惫，缺乏向上的动力和更高层次的价值追求，审计更多时候表现为一种工作任务而不是价值追求。
（三）一些基层审计人员能力和水平有限，实际中又很难严格依法办事，造成审计质量不高，影响了审计价值的实现。由于受一些基层审计人员能力和水平制约，审计效果不理想，所反映的宏观程度不高，不能充分揭示经济运行的总体状况，不能准确把握影响经济健康运行的症结所在，审计的参谋作用没能很好显现，影响了领导的决策；审计分析、提炼水平不高，对经济运行趋势不能做出准确判断，领导不能根据审计分析对经济运行做出预判和提前做出预案，当问题发生时，领导只能仓促应对。还有就是在基层实际工作中，审计很难严格依法办事，监督弱化。由于质量不高，分析不到位，监督弱化必然损伤审计在决策层的影响力，进而影响审计文化在决策层的影响力。
（四）责任主体和责任目标及范围不明确，使审计文化没能产生出有效的生产力。基层审计文化建设由哪些部门哪些人去抓，责任主体不明确；文化建设没有纳入年度绩效考核目标内容，责任目标不明确，不好评价；把审计文化当作表面的东西，忽视精神底蕴，责任范围不明确，使其凝聚力、感召力、生命力受到制约，没能产生出有效的生产力。
（五）审计对象的有限性和宣传载体不丰富，影响了审计价值的广泛传播。一是通过审计报告反映工作成果，但每年安排的审计对象是有限的，接受审计报告的对象是少数单位和个人，审计工作不被大众熟悉。偶尔公开一些审计报告却因报告过分格式化、专业化，常被群众误读，达不到公开审计报告的指导思想。二是审计监管的是财政资金和国有资金，与群众联系较少，审计工作不被广大群众所熟悉。三是审计宣传手段方法不丰富，缺乏创新，导致了解审计的群众基础队伍不能快速扩大。
（六）队伍建设中忽视培养健全的人格队伍。一些基层审计机关人少事多任务重，除了审计还是审计，除了审计业务培训外，很少将视野扩展到人文领域，对音乐、艺术、哲学、伦理道德等文化方面很少关注，时间长了，容易造成人的性格扭曲，不利于培养审计人员健全的人格，对审计文化建设是一种缺失。
四、基层审计机关文化建设的途径及对策
审计文化建设从承认、接受、内化于心到走向高度文化自觉，是一项系统工程，是一个长期培育的过程。在此，笔者拟对基层审计机关文化建设的途径及对策作几点探讨如下：
（一）努力创新审计精神文化。审计精神文化主要包括审计价值观、审计职业道德等内容。
1、树立责任第一，以查错观和服务观为核心构建和丰富审计核心价值观。审计的首要责任就是要发现和查出问题，这是查错观和审计核心价值观的要求。按服务观要求，通过审计促进被审计单位落实责任，加强管理，提高公共资金使用效益。主要着眼于整改财经秩序和管理方面存在的问题，着眼于深化改革、制定规章、严格管理、堵塞漏洞，督促和推动被审计单位提高管理水平。服务观还要求提高公共资金使用效益，提高绩效水平，要求开展绩效审计。
2、以独立性和公正性为核心构建审计职业道德，维护审计客观公正形象。审计机关是独立从事审计活动的专业部门，它要求审计人员客观公正的对待被审计单位、被审计人员和审计事项，而审计职业道德是维护和保证审计客观公正的必要条件之一。审计职业道德要求审计人员严格执法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密。审计职业道德规范的建设与审计精神文化建设密不可分。在审计文化建设中，必须以审计职业道德规范为手段，结合审计人员独立性的要求，深化审计精神文化内涵，树立和倡导先进科学的审计文化价值观。一是要提高审计职业道德规范的地位，作为审计战略高度去考虑；二是做好审计职业道德规范的执行工作，使审计职业道德规范成为审计人员开展审计工作的准绳和指南；三是提高审计职业道德规范的适应性和可操作性。
（二）与时俱进，进一步完善规范审计制度文化。审计制度文化是现有审计制度的总和，也是一个审计制度建立与完善的动态过程，制度从酝酿、起草、制定到执行、修订与完善等是一个完整的运动过程。为保证审计目标的实现，必须建立健全审计制度，并定期或不定期对现有制度规定进行清理修订，以保证制度的先进性，有效适应外部环境要求和内部情况的变化。
审计制度文化在审计文化系统中占据中坚地位，是保证审计工作正常运转、审计人员行为规范、审计组织职能有效履行的关键。先进的审计制度能代表审计文化建设所达到的水平和高度，具有强制性、约束性、激励性。例如：通过约束性机制，迫使审计人员必须依法审计，客观评价，公正处理；通过激励性机制，引导审计人员自觉遵从审计准则规范，严格依法行事，并激发人的创新精神，去追求更高的工作质量和效率。
在审计制度建设上要重点关注几个方面：一是要体现公平、公正、统一的原则，强化制度审查机制，制度公开；二是进一步树立文明审计、执法公正意识，在公正执法和文明审计中获得社会认同，赢得社会尊重，为审计文化的构建提供有效的支持；三是进一步丰富和完善审计准则，使各个岗位、各个环节都有章可循，制度之间相互衔接；四是逐步完善审计结果公告制度，扩大公告范围，同时要加强审计质量精品化，防范审计结果公告的风险。
（三）多方争取，高度重视审计物质文化建设。审计物质文化是审计文化存在和发展的物质基础，基层审计机关要从审计事业长远发展的高度来认识审计物质文化建设的重要性，积极争取政府和上级的支持，充实办公设备，提高办公现代化水平，积极化解审计信息化建设相对滞后于审计文化快速发展的矛盾，积极推进办公自动化、现代化，提高计算机审计水平，争取充裕的工作经费和较好的办公条件，确保审计人员的福利待遇水平，使审计人员廉洁奉公，切断审计人员与被审计单位的经济联系，最大限度地保证审计的独立性和公正性。
在审计物质文化建设上要注意把握几点：一是高薪养廉是否符合国情的问题。就国家的财政经济状况来说，从目前和今后一段时间内，高薪养廉是做不到的，所以审计人员一定要端正认识，继续发扬奉献精神；二是从实际出发，求真务实。从国家现有的经济状况和经济条件出发，以满足审计工作需要为原则，积极贯彻落实中央关于厉行节约，反对铺张浪费等一系列文件精神；三是要注意审计成本与效益问题。就是常说的“以最小的投入争取最大的产出”，就审计而言，要加强审计成本核算，减少不必要的费用开支，创新管理模式，提高工作效率，以最小的审计成本争取最大的审计效益。（严建华）
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