专项资金管理与使用中存在的问题及对策
程频 (湖北省监利县审计局)
【发布时间:2013年11月06日】
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    所谓专项资金,是指国家财政及上级有关部门下拨的具有专门指定用途或特殊用途的资金。它具备以下特点:一是由财政或上级有关部门拨入或按有关政策筹集;二是用于专门用途或特定事项;三是要求专账专户管理;四是需要单独核算。保障财政专项资金的合理分配与使用,使其发挥出最大的经济效益和社会效益,一直是社会各方面比较关注的问题。长年的审计工作实践表明,专项资金在管理和使用上还存在诸多问题,这些问题的存在,一方面成了滋生腐败现象的温床和土壤;另一方面,不能发挥出最大的经济效益和社会效益。
    
    一、专项资金管理、分配与使用中存在的突出问题
    1. 资金管理不严格、不规范。主要是少数财政部门及用款单位不能严格遵守国家专项资金管理制度规定,对专项资金未实行专账、专户管理,而是与其他财政预算账户、资金混淆存储、核算管理,为挪用专项资金平衡预算开“方便之门”。
    2. 资金分配不科学、不合理,专项资金难以发挥应有效益。专项资金一般与特定的建设项目或政策扶持对象相对应,由于专项资金分配管理权限及体制等原因,专项资金分配往往与实际情况不相适应,资金难以投向真正需要资金扶持的项目与对象或向其倾斜,导致资金分配不科学、不合理。如在历次涉农开发项目及惠农资金审计中就发现:资金不能按照项目与对象的实际情况与需要进行分配,存在资金投向不突出重点、为平衡矛盾将资金“撒胡椒面”、资金分配“优亲厚友”、“按长官意志分配资金”等问题,从而使专项资金使用难以发挥应有的经济效益与社会效益。
    3.虚报冒领,套取国家财政专项资金。表现为有些地方或用款单位采取虚报建设项目、虚假配套项目资金、虚列工程完成投资额等手段虚报冒领,套取国家财政专项资金。
    4、截留、挪用、挤占专项资金。这类问题在经济发展相对滞后、财政状况不佳的县市政府及部门、用款单位和乡镇表现尤其突出。如每年的乡镇财政审计结果表明,部分乡镇在专项资金使用中存在的截留、挪用、挤占问题比较突出,其用途主要是用于平衡乡镇预算或弥补单位人员或公用经费不足。
    5.随意改变专项资金用途。主要是有关用款单位漠视项目计划的严肃性,不按照项目计划或概算批复使用专项资金,而是擅自改变资金投向,改变资金用途、建设地点、建设内容等。
    6.配套资金不足或不到位,影响资金使用效益。部分财政专项资金要求各级按比例配套,但有些地方财政困难根本拿不出配套资金,配套资金不到位,造成项目不能如期开工或完工,工程项目不能按期发挥效益。
    
    二、专项资金管理、使用中出现问题的主要原因
    1. 国家现行专项资金管理分配体制的缺陷,是导致虚报套取、挤占挪用专项资金的外部因素。在国家现行的专项资金管理体制下,各类专项资金的分配权限过度集中、管理分配体制不够规范,地方政府或用款单位想要争取项目建设资金,必须前期投入大量的人力物力“跑部钱进”。这部分前期“成本”往往通过虚报项目、挤占挪用项目建设资金报账冲销。
    2.谋求地方、部门或单位不合理利益的冲动,是导致虚报套取、挤占挪用专项资金的内在动力。在现行监督机制不够健全的情况下,通过争取国家专项资金搞项目建设,能够为地方、部门或单位带来可观的不合理经济及其他利益,这就是为什么虚报套取、挤占挪用专项资金问题屡查屡犯的根本原因之一。
    3.监督机制缺位或不到位,是导致虚报套取、挤占挪用专项资金的管理漏洞。监督分为内部监督与外部监督,在现行人事管理与用人体制下,内部监督形同虚设,监督无力。履行外部监督管理的一些职能部门在对专项资金管理和使用的监管上存在着“四多四少”,即突击检查多,日常监督少;事后监督多,事前、事中检查少;对某一项目或环节检查多,全方位、全程跟踪监督少;规定强调的多,深入调查解剖的少。于是导致监督滞后,使一些关键环节留下了监督“空白区”,给一些腐败分子提供了贪污、挪用、挤占的机会。
    4.执法惩处不及时、不到位,违规违纪成本低、风险小,是导致虚报套取、挤占挪用专项资金的主要诱因。从纪检监察机关查办案件情况看,每年都查办一批贪污、截留、挪用国家专项资金的案件;审计部门也审计出一些问题,但在处理时,却受到来自各方面的干扰,使该收缴的款项不能足额收缴,执行不到位。在追究违纪直接责任人员和管理使用专项资金单位或部门主要领导的责任时,也会受到主管部门或领导的干预,惩处很难落实,使有些责任人及主管领导的切身利益没有受到触动,有的象征性给个处分,也是“隔靴搔痒”,以致违纪问题屡查屡犯。
    5. 财政预算安排不合理,部门、单位间 “苦乐不均”,是导致虚报套取、挤占挪用专项资金的客观原因。财政拨款既不能满足部门、单位正常工作及人员需求,又不能做到及时拨付到位,造成单位收支难以平衡,从客观上给有的单位或部门挪用、挤占专项资金提供条件和借口。
    
    三、加强专项资金管理使用的对策
    1.改革完善国家资金分配体制,铲除“专项资金”分配上“跑部钱进”现象发生的不良土壤。改革地方财政预算分配体制,合理分配财政预算资金,充分发挥财政分配职能作用。
    2.增强地方、部门及单位领导法制意识,学习国家有关专项资金管理的政策、法规、规定,充分认识其严肃性、权威性与强制性。挤占、挪用专项资金是严重违反财经纪律、扰乱国家经济调控的行为,必须追究管理和使用专项资金的单位或部门的责任。
    3. 健全制度,搞好堵漏防范。为了防范和杜绝挤占、挪用专项资金等问题,确保专款专用,各级政府、有关单位和部门要根据国家有关政策规定,建立健全各项管理制度,切实堵塞专项资金的管理漏洞。
    4.加强监察,强化各种监督作用。注意强化3个监督作用:一是发挥财务部门内部监督和有关机关、部门外部监督的作用;二是让主管部门、国家审计机关和社会审计机构发挥监督作用;三是发挥纪检监察机关监督和群众举报监督的作用,采取多种形式加大监督的力度。
    5. 加大惩处力度,落实责任追究。通过监督检查,对在管理和使用专项资金中出现的违法违纪问题进行及时查处。要制定专项资金违法违规责任追究制度,对擅自挪用和强行挤占、截留甚至侵吞专项资金的单位和个人,除责令其归还资金外,对由于严重失职和官僚主义造成的重大损失浪费等问题予以严肃处理,并依纪依法追究部门和单位有关领导的责任和直接责任人的责任,对少数腐败分子予以严惩,有效地遏制专项资金管理、使用中截留、挪用、挤占等问题。(程频)
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