近年来，笔者在财政审计过程中发现，部分地方政府存在为了完成财政收入考核指标或粉饰政绩而通过种种方法和手段虚增财政收入的行为。财政收入是反映一个国家和地区综合实力的重要经济指标，也是各级政府制定政策的主要依据。虚增财政收入掩盖了财政收入的真实性，直接影响到国家财政税收政策与货币信贷政策。为揭露和制止这种现象，我们可以在分析其主要类型的基础上，积极探索解决该问题的对策建议。

    一、虚增财政收入的主要类型

    （一）无收入来源空转财政收入。
    空转是指财政部门先将财政资金以支出形式拨付到缴款单位或财政收入征收单位，然后再将这些单位收到的财政拨款以税款、行政性收费等各种名义（无实际收入来源）再次征收入库，如此反复循环，形成财政收入虚增。首先，从空转的对象看，可分为空转税收收入和空转非税收入两类。空转税收收入主要以不实行收入分成的地方税种为主，如契税和耕地占用税、土地增值税、教育费附加等；空转非税收入主要以国有资产经营收益和行政性收费收入为主。其次，从空转路径来看，可分为三种。一种是拨款至下级财政部门或财政部门所管理的其他账户进行空转，即财政部门内部空转。这种操作方式最为便利，也最常见。二是拨款至税务部门、国土部门等财政部门以外的征收单位进行空转。三是直接拨款至各类企业、行政事业单位等缴款单位进行空转。

    （二）有收入来源的列收列支及借款缴税。
    列收列支是指企业上缴税款后，财政再以各种项目支出名义将税款返还企业，或者以相反的操作来实现财政收入的虚增。借款缴税，是指当年完不成财政收入时，由财政借款给有纳税义务的纳税人上缴税款实现财政收入的虚增，这部分借款通常在以后年度转为支出利用财政结余资金进行消化。这两种操作虚增财政收入方法具有较高的隐蔽性，因为列收和列支从表面上看均为名正言顺。列收时企业以纳税人的身份上缴税款，列支时企业以政府奖励对象或扶持对象身份获得企业挖潜改造资金等项目支出及财政借款。部分地方甚至以自定变相税收优惠政策的形式将列收列支行为制度化。如，有的地方以政府文件的形式规定依据纳税人缴纳税款的一定比例安排技改补助资金或扶持资金；有的地方将纳税人缴纳税款以企业挖潜改造资金名义全额回拨。

    （三）违规调整入库品种，截留侵占上级收入。
    截留侵占上级收入，虚增本级收入主要有以下三种方式：一种是通过手工开出正确的完税证，汇总缴款时将完税证的税种改为其他税种入库的方式调整税种；一种是通过退库再入库的方式调整税种，方法是将正常入库的税款以超收、错收等名义办理税款退库，再以其他税种办理入库；一种是通过开票再冲票的方法调整税种，方法是开出两份除税种不同外、其他内容完全一致的税票，其中一份税票为完全正确的税票，税务机关将该份税票中纳税人联次交给纳税人入账，另一份税票为税种错误的税票，税务机关将该税票中的税务机关联次、国库联次作为税务机关、国库入账的依据。

    （四）违规提前征收税款入库，虚增当年财政收入。
    主要表现在税源吃紧时，通过各种方式将财政收入提前入库，通过预征预借，在纳税人的纳税行为还未发生时，就采取寅吃卯粮等手段将纳税人后期应缴的税款提至本期入库，具体表现为在当期完不成税收任务的情况下，将有关企业应于下年度入库的12月份或第四季度税款甚至并无税源的税款征收入库。

    二、虚增财政收入的危害

    （一）虚增财政收入严重违反了国家的财政税收法规，扰乱了正常的财政收入秩序，助长了财税工作的不正之风。

    （二）虚增财政收入掩盖了财政收入的真实性，其实质是一种隐性赤字，如果不及时予以纠正，程度严重时，会引发通货膨胀，导致经济、金融秩序混乱。

    （三）虚增财政收入严重影响了财政的再分配职能。财政的再分配职能是以真实有效的财力为基础的，预算收入虚增并不能形成可用财力，这样就使得财政的再分配职能流于形式。

    （四）财政收入虚增严重时，会影响到国家财政税收政策与货币信贷政策。无论是财政税收政策还是货币信贷政策都是以实际的经济发展水平为基础，并且是为促进经济的发展而制定的。预算收入虚增掩盖了经济发展的实际情况，同时，也不能真实反映各行业的发展状况，最终导致财政税收政策和货币政策的制定出现不同程度的不切实际。

    三、虚增财政收入的原因

    财政收入水分过大，是经济发展滞后长期积累的各种深层次矛盾的集中反映，也是多年来相关部门片面追求高指标而导致的恶果。究其原因，主要有以下三点：

    （一）计划失策。财政收入计划的编制缺乏科学性是形成虚假财政收入的直接原因。长期以来，财政收入计划的编制一直采用基数比例法，即以上年财政收入计划实际完成数为基数，按照上级下达的增长比例来逐一确定本年度国税地税和财政部门的收入计划，但是按照基数加增长的计算方法所编制的收入计划过于片面和简单，常常不符合实际情况，特别是将当年一次性、超常规及政策性收入列入下年度收入增长的基数，必然造成财政收入计划脱离当地客观经济实际，误导财政收入征收重心和方向，对一些经济不发达、财源匮乏的地区来讲，单靠挖掘潜力无法完成财政收入计划，只能采取人为的手段来虚增财政收入。

    （二）行政干预。一个地区财政收入的规模是由该地区经济、产业的发展情况以及政府当前的财税政策决定的，在财税政策统一的情况下，各地有什么样的经济情况，就有什么样的财政收入与之相对应，这是经济发展的规律。实施分税制以后，财政体制采取分灶吃饭的形式，财政收入的多少直接影响到地方财政的支付能力和上级财政的税收返还比例。因此，有的地方政府尤其是一些经济欠发达的地方政府，不顾地方经济发展和税源的实际情况，对财政收入计划层层加码，大幅度提高财政收入指标，并以此作为衡量政府绩效的一项重要指标，迫使当地部门虚增财政收入。

    （三）监督不力。缺乏相应的制约和监督机制是形成虚假财政收入的重要原因。各地对财政收入计划的考核往往只停留在量的指标上，对其收入的来源、入库渠道、使用情况及收入的真实性、合法性缺乏有效的监督，一些地方尚未将财政收入监督纳入日常工作职责范围，从而造成了事实上的监督缺位。监督缺位使得对财政收入真实性的督察异常薄弱，缺乏效率，也缺乏全面性、深入性，加大了人为因素影响财政收入质量的可能性，使得一些地方虚增财政收入的行为长期得不到纠正。

    四、解决虚增财政收入问题的对策建议

    （一）要改革目前实行的“基数比例法”，探索建立综合投资、消费、政策等多种因素，各组织收入部门广泛参与的，科学制定财政收入计划的新方法。各级政府在下达财政收入任务前，应当深入调查，客观认识和判断当地经济发展状况，采用科学的财政收入评估方法进行测算，认真研究，合理分配，科学定位财政收入增长目标和收入结构，合理确定当地财政收入增长速度、占GDP比重、非税收入比重等指标。下达财政收入应当以指导性为主，弱化指令性和任务性，减少强制性，确保财政收入的科学可行和客观真实。

    （二）要改革当前以财政收入增长速度等结果性因素为主的工作考核机制，将考核重点调整到对财政收入组织职责的履行情况上。合理量化各项工作业绩评价指标，将是否做到依法征管、应收尽收、依法缴库等作为考核主要内容。进一步完善非税收入征管和财政预算管理方面的考核机制，主要内容应包括是否存在空转、列收列支、违规调节财政收入口径等行为。同时，将财政收入质量检查结果纳入工作业绩考核指标体系中，引导财政收入征管部门规范征管行为，保证财政收入的真实性。

    （三）要加大对财政收入质量的人大监督、财政监督、部门监督等各方面的监督力度，使对财政收入质量的监控日常化，检查制度化。一是要加强对非税收入的监控和检查，严格控制财政部门设立收入过渡户的数量，加强过渡户缴库情况的检查。二是要进一步加强税收征管和税务检查，从违规制定税收优惠政策，减免税审批，查补税款等方面进行税务工作检查，进一步核实税基，强化税源监控，狠抓税收征管，做到应收尽收。三是创新监督模式，采用异地交叉，上下联动等方式开展财政收入质量检查，提高检查成效。要加大处罚力度，按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《财政违法行为处分处罚条例》的规定进行严肃处理，要求其调整有关会计账目，并对相关责任人给予行政处罚，从严纠正虚增财政收入等违法行为，维护国家财政经济秩序。（张辉）

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