政府投资项目招投标跟踪审计初探
刘凌 柏振茂 (江苏南京建邺区审计局)
政府投资项目招标投标审计是绩效审计的有效方式，是财政财务审计发展到一定阶段走向深化的必经之路。2011年11月30日，国务院第183次常务会议通过《中华人民共和国招标投标法实施条例》，其中第一次对招标人和投标人之间、以及投标人之间相互串通的虚假招标行为进行了明确界定，使得招投标审计的开展更具可操作性。2012年，针对新招投标条例的实施，南京市建邺区审计局先后对三项工程开展招投标跟踪审计试点，共审核招标文件、合同文件16份，监督询价活动43次，提出审计建议26条，节约资金3500万元，涉及调整造价2.29亿元。通过上述招投标审计，一是对一些不合规合同条款进行了及时修改补充，进一步规范招投标工作程序；二是审计建议得到及时采纳，有效避免招投标过程中的歧义和矛盾；三是审计核减效果明显，节约了政府投资；四是业主接受招投标审计的意识有所增强，实现了边接受审计边落实整改，审计的“免疫系统”功能作用得到高效发挥。
一、招投标跟踪审计的内涵及重点环节
（一）招投标审计的概念
政府投资项目招投标审计就是对建设项目招投标活动全过程的真实性、合规性和有效性进行跟踪审查、监督和评价。它是建设项目竣工决算审计和施工阶段跟踪审计监督关口的再前移。通过招投标审计，明确招投标活动中主客体的权利、义务及责任，及时纠正招投标活动中的违法、违规行为，防范和规避工程招投标中不正当竞争以及腐败现象的发生，最大程度地提高建设资金的使用效益，确保招投标活动在诚实信用的前提下有序竞争，对依法开展招投标活动具有其它监督部门所不能替代的作用。
（二）招投标审计是政府投资项目跟踪审计必然趋势
有资料显示：工程前期阶段影响造价的概率是 20%～75%，工程施工阶段影响造价的概率只有5%～25%。因此，项目前期的造价控制有着更为重要的意义。为了规避项目在建设过程中产生大量设计变更、现场签证和工程造价增加的风险，政府投资项目跟踪审计必须将介入点前移至招投标阶段，招投标审计是政府投资项目跟踪审计的必然趋势。
（三）招投标审计的主要环节及内容
政府投资项目招投标审计的内容包括招投标过程的各个方面，作为审计部门要突出审计重点，抓住招投标审计的主要环节。
1.抓住招标前的审计环节
招标审计是全过程跟踪审计的一项重要环节，为了使招标审计工作顺利进行，必须先对招标准备情况进行审计。审计的主要内容：招标程序、招标条件、招标方式、招标文件及控制价以及投标单位的资质和业绩情况等。
2.抓住开标、评标、定标审计环节
开标、评标、定标是招标工作的中心环节，也是招标审计的重点。一是开标审计，要审查投标单位的标书是否在规定的时间内送到，标书是否密封，在当众启封前有无拆开涂改等。二是评标审计，首先看评委的来源、人数、组成是否符合要求，与投标人有利害关系的是否更换；审查评标小组对标书的评定是否正确公正，并注意标书是否有效等。三是定标审计，主要审查定标的程序、方法是否合乎规范，是否按评标原则择优选取施工单位，审查定标后是否有借故改变中标单位的情况等。
3.抓住招标工作事后审计环节
标后审计主要包括合同签订审计和合同履行跟踪审计。 合同的签订审计主要是监督审查建设方和施工方是否在规定的时间内按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同; 审查合同要防止偷梁换柱，是否有另行订立背离合同实质性内容的其他协议的行为;合同的基本内容是否完整、规范、合法、有效等。合同履行的跟踪审计，就是对合同的履行情况进行跟踪检查， 其中对变更和签证的审计是跟踪审计工作的重点，主要审查变更和签证的理由是否充分，情况是否属实，计量是否准确，手续是否齐全，资料是否完整，与合同有无冲突等。
二、现阶段招投标跟踪审计存在的问题
工程项目招投标审计是全过程跟踪审计的一个重要环节，是规范工程项目招标投标行为的有效手段，是从源头上控制工程造价，是审计监督关口再前移。但在我区招投标审计试点实践过程中，也反映出一些问题。
（一）操作规范相对滞后，具体实施困难
招投标审计尚缺乏应有的法律地位，具体操作层面也缺乏统一的规范和标准，因而导致招投标审计依据和评价标准缺乏。目前，国家审计署、省审计厅、市审计局没有统一的招投标审计管理办法及操作细则，各级审计机关根据实际情况采用不同的跟踪审计模式和做法，上级审计机关难以在跟踪审计方面进行业务指导。
（二）招投标审计介入时间、深度不易把握，审计监督相对滞后
目前，我区政府投资项目存在前期进展信息沟通不畅，我局不能提前谋划对某个项目是否进行招投标审计、何时进行招投标审计，招投标审计的深度也不好把握。过去实施的招投标审计一般由区政府城建例会交办或建设单位需求等，有的项目跟踪审计进点时已经办理招标或已经开工（已签合同），招投标审计只能加强招标工作事后环节的审计，查看合同的签订和履行情况，由于前期招标未介入，有的招标文件、控制价及合同条件明显有瑕疵，需要修改或完善合同条款就存在困难，缺乏法理依据。
（三）招投标审计力量有限，无法满足需要
目前跟踪审计力量有限，主要表现在国家审计人员的配备和专业技术储备不足，不能满足招投标审计内容的广泛性、大量性和专业性要求。我局从事固定资产投资审计的审计人员共4人，两年前大部分工程审计项目为竣工决算审计，现在增加了近20项跟踪审计项目，工程审计人员数量不变而工作量却增加了近3倍，作为项目主审参加跟踪审计项目现场例会的时间安排都较困难，部分跟踪审计项目只能由驻场的协审中介机构人员反映具体情况。我局拟外聘专业人员提供智力支持又受体制制约未能实施，开展跟踪审计工作面临着巨大的人力资源瓶颈。
（四）外聘中介机构“协审”，质量难以保障
近几年来，为了弥补审计力量的不足，我局通过摇号选择中介机构进行跟踪审计，这些中介机构协审人员在代表国家审计时，往往缺乏审计监督观念，比较迁就被审计单位或按照社会审计的思维，审计工作容易受到外来因素的干扰和影响；有的中介机构还考虑将来可能与相关建设单位发生招标代理、造价咨询、工程监理等业务关系，对相关建设单位不能形成有效的监督。另外，中介机构人员素质良莠不齐，审计质量难以保障。同时，中介机构人员的流动性较大，相对来讲缺少一定的纪律约束，而目前审计机关对中介机构参审人员的监督和管理又缺少有效的手段，从而放大了审计的风险。
（五）审计监督与建设单位管理职能划分不清，造成职责不明
在招投标审计中，有的建设单位不理解审计工作，觉得审计管得太宽、自身权力被弱化了，易产生抵触情绪，不配合审计工作，如有的建设单位进行某项工程或材料设备的招标，不能及时提供招标文件、投标文件及合同等资料进行审查；而有些建设单位过分信任跟踪审计，部分建设单位的管理职能都给审计人员来把关，要求审计人员在工程管理中签字，造成“既是裁判员，又是运动员”现象。
三、开展招投标跟踪审计的建议和措施
今年以来，我们通过对招投标审计的探索和尝试，积累了一些经验，取得了一定的成效。但从全国范围来讲，招投标审计对基层审计机关几乎是一个空白，可借鉴的实例还不多，没有完全形成“气候”，招投标审计在机制上、认识上、技术上与工程施工阶段跟踪审计相比还存在一定差距。从我区情况看，推进我区招投标审计还存在认识上不到位、机制上不健全、程序上不规范，以及有抵触情绪和不配合等问题。因此，要全面推进我区的招投标审计，不断强化政府投资项目的跟踪审计力度，还需要从以下几个方面取得突破：
（一）建立跟踪审计操作指南，规范招投标审计管理
招投标审计是一种关口再前移的跟踪审计模式，目前对招投标审计的工作组织、审计内容、审计程序还没有形成规范性文件和操作规程，下一步我们将结合试点工作实践，认真加以总结，及时与相关职能部门、建设单位沟通，尽早建立适合我区区情的跟踪审计操作指南，进一步规范政府投资项目的招投标工作，在制度上明确各类政府投资项目招投标审计的程序、介入时间点及审计深度。
（二）建立招投标审计专家人才库，加强审计专业人才培养
加大对现有人员的学习培训力度：一是对我局工程审计人员进行多渠道、多领域、多层次的学习培训，尽快熟悉和掌握招投标审计的法律法规，提高审计人员的业务素质和专业技术水平；二是建立招投标审计专家人才库，结合区人才计划聘请招投标专家，引进专业化智力支持；三是聘用有专业技能的工程审计监督员，对建设单位、协审中介机构及招标代理进行外部监督。
（三）借助区监督管理信息平台，开展工程联网跟踪审计
借助我区拟建的政府投资建设项目监督管理信息平台，增强政府投资项目审计监督信息的透明度。研发实用小软件，开展工程联网跟踪审计，对跟踪审计现场实施远程监督，现场协审人员及时上传跟踪审计实施情况，包括审计基本情况、审计成效、发现的问题及整改情况、审计建议及采纳情况等，提高政府投资项目的管理效率，也使审计计划管理更加科学、规范。
（四）完善中介机构考核管理办法，强化对协审中介机构的监管
一是对中介机构实行招标准入机制，通过公开招标建立中介库。通过摇号方式分配委托审计项目，在项目分配上实现公开透明。二是不断完善相关制度办法，强化制度约束规范行为，如对已实施的《南京市建邺区政府投资项目审计中介机构库管理办法》、《建邺区政府投资项目中介机构审计服务考核办法（试行）》等作进一步修订，根据办法要求坚持双责双协议制，明确双方责任，按照国家审计的要求做好审计方案，并经审核加以实施。三是加大对中介机构的考核力度，建立审计质量综合考评机制和退出机制。强化对中介机构的考核，坚持对参审中介机构在审计组织管理、审计职业道德、审计工作质量、审计工作效率等方面加强考核监督，细化考核标准，完善动态退出机制。四是加强现场跟踪审计人员的管理，落实签到、工作纪实、情况日报和周报等制度，跟踪审计人员严格按照入库时的招投标文件及合同要求，更换人员须经我局同意。
（五）加强宣传力度，积极营造招投标审计良好环境
实践中我们发现，建设单位的支持是做好招投标审计的前提和保障。当前，一些部门对招投标审计的理念尚未完全形成，有些建设单位自觉接受招投标审计意识不强，导致配合程度上好坏不均，直接影响审计效果的发挥。为此，审计部门要加大对招投标审计工作的宣传力度，及时明确项目审计的职权范围、审计边界等问题，做好现场签证、询价等服务性工作。同时，加强对审计人员的现场管理，强化廉政教育，促进审计人员保持应有的职业操守，进一步增强依法审计、文明审计意识，维护审计的独立性、客观性、公正性。
四、结语与展望
政府投资项目招标投标审计是适应现代行政管理的需要而产生，并伴随其发展而发展，探讨其发展趋势，对于认清审计工作的发展方向、认识和掌握运用审计规律，不断提高审计效益，具有十分重要的意义。在审计制度建设上，政府投资项目招标投标审计将有随意性向强制性发展，由各级审计机关零散的、较粗的、弹性较大的审计实践向统一组织、具有一定规模和影响的审计活动发展。在审计主体上，政府投资项目招标投标审计应由国家审计机关来完成，上市公司审计交由社会（民间）组织实施，这样的审计分工可以使国家审计机关将主要精力放在宏观经济监督方面，加强国家宏观经济调控。这种分工也是由行政单位的特殊地位所决定的，由国家审计机关实施审计监督较为适宜。在审计对象上，政府投资项目招标投标审计的覆盖面不大，目前主要政府投资项目招标投标管理比较薄弱和对全社会产生巨大影响的重点建设项目进行招标投标审计。在审计手段上，随着我国国民经济的发展和电算化管理时代的到来政府投资项目招标投标审计将由人工审计逐步向自动化审计发展。在审计方法上，政府投资项目招标投标审计在搜集和评价过程中除运用了财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要地运用了调查研究和统计分析技术。审计理论研究上，政府投资项目招标投标审计方面将大力推动其理论研究，从而丰富我国审计理论的宝库，提高我国审计研究的理论水平。（刘凌 柏振茂）
一、招投标跟踪审计的内涵及重点环节
（一）招投标审计的概念
政府投资项目招投标审计就是对建设项目招投标活动全过程的真实性、合规性和有效性进行跟踪审查、监督和评价。它是建设项目竣工决算审计和施工阶段跟踪审计监督关口的再前移。通过招投标审计，明确招投标活动中主客体的权利、义务及责任，及时纠正招投标活动中的违法、违规行为，防范和规避工程招投标中不正当竞争以及腐败现象的发生，最大程度地提高建设资金的使用效益，确保招投标活动在诚实信用的前提下有序竞争，对依法开展招投标活动具有其它监督部门所不能替代的作用。
（二）招投标审计是政府投资项目跟踪审计必然趋势
有资料显示：工程前期阶段影响造价的概率是 20%～75%，工程施工阶段影响造价的概率只有5%～25%。因此，项目前期的造价控制有着更为重要的意义。为了规避项目在建设过程中产生大量设计变更、现场签证和工程造价增加的风险，政府投资项目跟踪审计必须将介入点前移至招投标阶段，招投标审计是政府投资项目跟踪审计的必然趋势。
（三）招投标审计的主要环节及内容
政府投资项目招投标审计的内容包括招投标过程的各个方面，作为审计部门要突出审计重点，抓住招投标审计的主要环节。
1.抓住招标前的审计环节
招标审计是全过程跟踪审计的一项重要环节，为了使招标审计工作顺利进行，必须先对招标准备情况进行审计。审计的主要内容：招标程序、招标条件、招标方式、招标文件及控制价以及投标单位的资质和业绩情况等。
2.抓住开标、评标、定标审计环节
开标、评标、定标是招标工作的中心环节，也是招标审计的重点。一是开标审计，要审查投标单位的标书是否在规定的时间内送到，标书是否密封，在当众启封前有无拆开涂改等。二是评标审计，首先看评委的来源、人数、组成是否符合要求，与投标人有利害关系的是否更换；审查评标小组对标书的评定是否正确公正，并注意标书是否有效等。三是定标审计，主要审查定标的程序、方法是否合乎规范，是否按评标原则择优选取施工单位，审查定标后是否有借故改变中标单位的情况等。
3.抓住招标工作事后审计环节
标后审计主要包括合同签订审计和合同履行跟踪审计。 合同的签订审计主要是监督审查建设方和施工方是否在规定的时间内按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同; 审查合同要防止偷梁换柱，是否有另行订立背离合同实质性内容的其他协议的行为;合同的基本内容是否完整、规范、合法、有效等。合同履行的跟踪审计，就是对合同的履行情况进行跟踪检查， 其中对变更和签证的审计是跟踪审计工作的重点，主要审查变更和签证的理由是否充分，情况是否属实，计量是否准确，手续是否齐全，资料是否完整，与合同有无冲突等。
二、现阶段招投标跟踪审计存在的问题
工程项目招投标审计是全过程跟踪审计的一个重要环节，是规范工程项目招标投标行为的有效手段，是从源头上控制工程造价，是审计监督关口再前移。但在我区招投标审计试点实践过程中，也反映出一些问题。
（一）操作规范相对滞后，具体实施困难
招投标审计尚缺乏应有的法律地位，具体操作层面也缺乏统一的规范和标准，因而导致招投标审计依据和评价标准缺乏。目前，国家审计署、省审计厅、市审计局没有统一的招投标审计管理办法及操作细则，各级审计机关根据实际情况采用不同的跟踪审计模式和做法，上级审计机关难以在跟踪审计方面进行业务指导。
（二）招投标审计介入时间、深度不易把握，审计监督相对滞后
目前，我区政府投资项目存在前期进展信息沟通不畅，我局不能提前谋划对某个项目是否进行招投标审计、何时进行招投标审计，招投标审计的深度也不好把握。过去实施的招投标审计一般由区政府城建例会交办或建设单位需求等，有的项目跟踪审计进点时已经办理招标或已经开工（已签合同），招投标审计只能加强招标工作事后环节的审计，查看合同的签订和履行情况，由于前期招标未介入，有的招标文件、控制价及合同条件明显有瑕疵，需要修改或完善合同条款就存在困难，缺乏法理依据。
（三）招投标审计力量有限，无法满足需要
目前跟踪审计力量有限，主要表现在国家审计人员的配备和专业技术储备不足，不能满足招投标审计内容的广泛性、大量性和专业性要求。我局从事固定资产投资审计的审计人员共4人，两年前大部分工程审计项目为竣工决算审计，现在增加了近20项跟踪审计项目，工程审计人员数量不变而工作量却增加了近3倍，作为项目主审参加跟踪审计项目现场例会的时间安排都较困难，部分跟踪审计项目只能由驻场的协审中介机构人员反映具体情况。我局拟外聘专业人员提供智力支持又受体制制约未能实施，开展跟踪审计工作面临着巨大的人力资源瓶颈。
（四）外聘中介机构“协审”，质量难以保障
近几年来，为了弥补审计力量的不足，我局通过摇号选择中介机构进行跟踪审计，这些中介机构协审人员在代表国家审计时，往往缺乏审计监督观念，比较迁就被审计单位或按照社会审计的思维，审计工作容易受到外来因素的干扰和影响；有的中介机构还考虑将来可能与相关建设单位发生招标代理、造价咨询、工程监理等业务关系，对相关建设单位不能形成有效的监督。另外，中介机构人员素质良莠不齐，审计质量难以保障。同时，中介机构人员的流动性较大，相对来讲缺少一定的纪律约束，而目前审计机关对中介机构参审人员的监督和管理又缺少有效的手段，从而放大了审计的风险。
（五）审计监督与建设单位管理职能划分不清，造成职责不明
在招投标审计中，有的建设单位不理解审计工作，觉得审计管得太宽、自身权力被弱化了，易产生抵触情绪，不配合审计工作，如有的建设单位进行某项工程或材料设备的招标，不能及时提供招标文件、投标文件及合同等资料进行审查；而有些建设单位过分信任跟踪审计，部分建设单位的管理职能都给审计人员来把关，要求审计人员在工程管理中签字，造成“既是裁判员，又是运动员”现象。
三、开展招投标跟踪审计的建议和措施
今年以来，我们通过对招投标审计的探索和尝试，积累了一些经验，取得了一定的成效。但从全国范围来讲，招投标审计对基层审计机关几乎是一个空白，可借鉴的实例还不多，没有完全形成“气候”，招投标审计在机制上、认识上、技术上与工程施工阶段跟踪审计相比还存在一定差距。从我区情况看，推进我区招投标审计还存在认识上不到位、机制上不健全、程序上不规范，以及有抵触情绪和不配合等问题。因此，要全面推进我区的招投标审计，不断强化政府投资项目的跟踪审计力度，还需要从以下几个方面取得突破：
（一）建立跟踪审计操作指南，规范招投标审计管理
招投标审计是一种关口再前移的跟踪审计模式，目前对招投标审计的工作组织、审计内容、审计程序还没有形成规范性文件和操作规程，下一步我们将结合试点工作实践，认真加以总结，及时与相关职能部门、建设单位沟通，尽早建立适合我区区情的跟踪审计操作指南，进一步规范政府投资项目的招投标工作，在制度上明确各类政府投资项目招投标审计的程序、介入时间点及审计深度。
（二）建立招投标审计专家人才库，加强审计专业人才培养
加大对现有人员的学习培训力度：一是对我局工程审计人员进行多渠道、多领域、多层次的学习培训，尽快熟悉和掌握招投标审计的法律法规，提高审计人员的业务素质和专业技术水平；二是建立招投标审计专家人才库，结合区人才计划聘请招投标专家，引进专业化智力支持；三是聘用有专业技能的工程审计监督员，对建设单位、协审中介机构及招标代理进行外部监督。
（三）借助区监督管理信息平台，开展工程联网跟踪审计
借助我区拟建的政府投资建设项目监督管理信息平台，增强政府投资项目审计监督信息的透明度。研发实用小软件，开展工程联网跟踪审计，对跟踪审计现场实施远程监督，现场协审人员及时上传跟踪审计实施情况，包括审计基本情况、审计成效、发现的问题及整改情况、审计建议及采纳情况等，提高政府投资项目的管理效率，也使审计计划管理更加科学、规范。
（四）完善中介机构考核管理办法，强化对协审中介机构的监管
一是对中介机构实行招标准入机制，通过公开招标建立中介库。通过摇号方式分配委托审计项目，在项目分配上实现公开透明。二是不断完善相关制度办法，强化制度约束规范行为，如对已实施的《南京市建邺区政府投资项目审计中介机构库管理办法》、《建邺区政府投资项目中介机构审计服务考核办法（试行）》等作进一步修订，根据办法要求坚持双责双协议制，明确双方责任，按照国家审计的要求做好审计方案，并经审核加以实施。三是加大对中介机构的考核力度，建立审计质量综合考评机制和退出机制。强化对中介机构的考核，坚持对参审中介机构在审计组织管理、审计职业道德、审计工作质量、审计工作效率等方面加强考核监督，细化考核标准，完善动态退出机制。四是加强现场跟踪审计人员的管理，落实签到、工作纪实、情况日报和周报等制度，跟踪审计人员严格按照入库时的招投标文件及合同要求，更换人员须经我局同意。
（五）加强宣传力度，积极营造招投标审计良好环境
实践中我们发现，建设单位的支持是做好招投标审计的前提和保障。当前，一些部门对招投标审计的理念尚未完全形成，有些建设单位自觉接受招投标审计意识不强，导致配合程度上好坏不均，直接影响审计效果的发挥。为此，审计部门要加大对招投标审计工作的宣传力度，及时明确项目审计的职权范围、审计边界等问题，做好现场签证、询价等服务性工作。同时，加强对审计人员的现场管理，强化廉政教育，促进审计人员保持应有的职业操守，进一步增强依法审计、文明审计意识，维护审计的独立性、客观性、公正性。
四、结语与展望
政府投资项目招标投标审计是适应现代行政管理的需要而产生，并伴随其发展而发展，探讨其发展趋势，对于认清审计工作的发展方向、认识和掌握运用审计规律，不断提高审计效益，具有十分重要的意义。在审计制度建设上，政府投资项目招标投标审计将有随意性向强制性发展，由各级审计机关零散的、较粗的、弹性较大的审计实践向统一组织、具有一定规模和影响的审计活动发展。在审计主体上，政府投资项目招标投标审计应由国家审计机关来完成，上市公司审计交由社会（民间）组织实施，这样的审计分工可以使国家审计机关将主要精力放在宏观经济监督方面，加强国家宏观经济调控。这种分工也是由行政单位的特殊地位所决定的，由国家审计机关实施审计监督较为适宜。在审计对象上，政府投资项目招标投标审计的覆盖面不大，目前主要政府投资项目招标投标管理比较薄弱和对全社会产生巨大影响的重点建设项目进行招标投标审计。在审计手段上，随着我国国民经济的发展和电算化管理时代的到来政府投资项目招标投标审计将由人工审计逐步向自动化审计发展。在审计方法上，政府投资项目招标投标审计在搜集和评价过程中除运用了财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要地运用了调查研究和统计分析技术。审计理论研究上，政府投资项目招标投标审计方面将大力推动其理论研究，从而丰富我国审计理论的宝库，提高我国审计研究的理论水平。（刘凌 柏振茂）
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