政府投资项目审计质量控制的难点和对策
刘玉波（审计署京津冀办）
摘要：国家审计准则对审计质量提出了新的要求，为了适应新形势下政府投资项目审计工作，本文从政府投资项目审计的控制目标入手，结合政府投资项目审计工作实际，分析了政府投资项目审计质量控制的难点，提出了提高政府投资项目审计质量控制水平的对策建议。
关键词：政府投资 审计 质量 难点 对策
近几年来，随着我国审计事业的不断发展，审计署组织安排的政府投资项目审计的范围和深度逐年扩大，对三峡水利枢纽工程、南水北调工程、京沪高速铁路、西气东输等关系国计民生的国家重点投资项目开展了竣工决算审计和跟踪审计。随着审计署审计公告制度的逐步完善，政府投资项目审计在国家治理中发挥着不可替代的作用，这对政府投资项目审计工作提出了新的要求，尤其对审计质量要求提高到了一个新的高度。
国家审计准则颁布以来，审计署对审计质量控制和责任提出了明确的要求，要求审计机关应当针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行和审计质量监控等要素建立审计质量控制制度，并对审计质量控制制度及其执行情况进行持续评估，及时发现审计质量控制制度及其执行中存在的问题，并采取措施加以纠正或者改进。随着国家审计准则的实施和审计公告制度的完善，审计质量控制范围已不仅仅局限于审计实施过程中各项审计基础工作的规范化，还逐渐扩大到审计效率和审计成果上来。只有高效率的审计工作和高质量的审计成果，才是政府投资项目审计推动国家治理、发挥审计“免疫系统”功能的具体体现。
一、政府投资项目审计质量控制目标
质量控制目标是审计质量控制过程的向导，是指审计工作力争实现的有关审计质量的结果和成效，既是确定质量控制标准的前提，也是质量控制体系建立的基础，因此，审计质量控制的目标处于统领全局的地位，加强审计质量控制，首先必须明确质量控制目标。固定资产投资审计的质量控制目标主要体现在以下两个方面：一是准确反映建设项目实施过程中存在的漏洞，促进建设项目制度建设，即在投资审计实施过程中，要准确把握参建单位在建设资金管理、工程质量管理、征地拆迁等方面存在的漏洞，揭露共性问题，提出针对性建议，促进建设项目制度建设，提高建设资金使用效益，保证工程建设质量。二是揭露重大违法违规问题，发现重大违法违规案件线索，积极推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设。
二、政府投资项目审计质量控制的难点
（一）涉及多个行业，难以把握全部法律法规。
要保证投资审计质量，做到定性准确，首先就要学好、吃透、用好相关的法律法规。投资审计的一个典型特点就是被审计单位涉及的行业众多，包括铁路、公路、航空、水利、电力等，除了国家颁发的法律法规，每个行业都有一套自身的基本建设相关规定，涵盖招投标、质量管理、合同管理、变更管理、工程监理等各个方面，结合本行业特点，对工程建设各项行为进行了进一步细化和规范，另外，若涉及征地拆迁审计，除国家有关法律法规外，各省市对本区域范围内一般也颁布相关的实施细则。要在审计过程中熟练运用要这些法律法规，就要在有限的时间内吃透这些规定，这对审计人员提出了更高的要求，如果不能克服这个难点，就会降低审计效率，影响定性的准确性，甚至可能带来审计风险。
（二）审计资料复杂，难以在短时间内发现问题线索。
政府投资项目审计的审计对象往往比较复杂，被审计单位往往包括建设、监理、施工、设计、咨询等单位，还包括的计划、财政、土地、环保等政府部门，需要查阅的资料包括施工记录、监理资料、财务账簿、投资计划、设计图纸等，要在堆积如山的审计资料中发现问题，蜻蜓点水、浅尝辄止的审计方式往往难以发现重要的审计问题。如审计要发现一项质量方面的问题，就需要审查建设、施工、监理、质量监督等方面的有关资料，从其中找出质量问题的蛛丝马迹，然后通过审查其他相关资料核实质量问题是否真正存在，检查存在质量问题的真实性，必要时需要到进行质量检测，最终落实质量问题。
（三）问题复杂，取证困难。
政府投资项目审计过程中发现问题后，对问题的取证就显得尤为重要，如果取证出现问题，将大大影响审计质量。投资审计中发现的问题往往比较复杂，对于一个问题，要从建设、施工、监理等各个单位取证，各单位从不同角度上都会存在一些不同的说法，都会从对自己有利的角度上看待问题。如果掌握不好取证技巧，被审计单位可能互相串通、互相推诿、避重就轻，甚至拒绝提供审计资料，影响审计效果。如审计发现存在质量问题后，往往要分析质量问题产生的原因，落实相关单位责任，而建设过程中产生质量问题往往比较复杂，既可能是施工流程方面的原因，也可能是材料品质方面的原因，还可能是建设、监理单位质量监督不到位方面的原因，审计发现问题后，各单位往往会互相推诿、推卸责任，审计取证存在一定难度。
三、提高政府投资项目审计质量控制水平的对策
对政府投资项目审计而言，要克服上述难点，满足质量控制目标，在严格执行审计准则开展审计工作的基础上，还需要注重以下几个方面的工作：
（一）坚持对投资领域法律法规的积累。
为了能够准确把握各项法律法规，就要重视审计项目实践过程中涉及的法律法规的学习和积累：一是要重视对审计过程中所用到的法律法规和相关条款的积累，以利于在其他项目审计过程中发现类似的问题后能够熟练运用，提高审计效率；二是要重视难以相关适用法律法规的审计问题的积累，熟悉问题的产生原因、发生过程和产生的后果，作为审计案例，通过对经验和教训的深入分析，发现不足、推广经验，提高对相关问题的把握能力，保证审计质量。
（二）做到“宏观着眼，细节入手”。
“细节决定成败”，这句名言对于控制投资审计质量来讲至关重要。只有注重细节，才能从在复杂的被审计对象中拨开迷雾、发现问题线索。要做到注重细节，就要从第一手资料入手，静下心来详细查阅审计资料，在发现异常的基础上，重视各种被审计对象之间的联系，将建设、施工、监理等单位反映的情况相互印证，查找产生差异的原因，从蛛丝马迹中发现有价值的问题线索。发现问题后，要站在宏观角度分析问题，深入分析存在问题的体制性原因，提出高质量的审计建议，规范基本建设管理，真正做到“宏观着眼，细节入手”。
（三）注重取证技巧。
政府投资项目审计过程中发现问题线索后，在落实过程中就需要注重取证技巧。投资审计的取证过程中宜采取“先易后难、先外围后核心”的取证策略，发展问题线索后，要对问题线索深入分析，考虑问题发生原因的各种可能性，从外围入手，层层深入，必要时要敢于到工程现场进行现场取证，获取足够审计证据后再与相关责任单位交换意见，只有这样，才能保证审计证据的充分性和有效性，保证审计质量。
（四）注重审计成果的提升。
对于目前的政府投资项目审计，审计过程中虽然也能发现一些招投标、质量、价款结算等方面的问题，但如果不深入分析产生问题深层次的原因，对问题不刨根问底，对责任单位和责任人的背景不深入调查，就很难直接发现套取挪用资金、商业贿赂、贪污腐败等重大违法违规问题线索，难以提出高层次的审计建议，难以使发现的问题转化成为高质量、高层次的审计成果，难以真正发挥审计免疫系统功能的作用。因此，对于投资审计中发现的招投标、质量和价款结算等方面的问题，不能停留在问题层面，要深入调查参与单位的背景资料，深入研究相关单位和个人的责任，深入分析问题产生的后果，将问题落脚到重大违法违规问题上，对于重点问题，要组织审计力量重点突破。
通过加强审计质量控制，政府投资项目审计必将在基本建设领域更好地发挥审计“免疫系统”功能，推动完善国家治理。(刘玉波)
关键词：政府投资 审计 质量 难点 对策
近几年来，随着我国审计事业的不断发展，审计署组织安排的政府投资项目审计的范围和深度逐年扩大，对三峡水利枢纽工程、南水北调工程、京沪高速铁路、西气东输等关系国计民生的国家重点投资项目开展了竣工决算审计和跟踪审计。随着审计署审计公告制度的逐步完善，政府投资项目审计在国家治理中发挥着不可替代的作用，这对政府投资项目审计工作提出了新的要求，尤其对审计质量要求提高到了一个新的高度。
国家审计准则颁布以来，审计署对审计质量控制和责任提出了明确的要求，要求审计机关应当针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行和审计质量监控等要素建立审计质量控制制度，并对审计质量控制制度及其执行情况进行持续评估，及时发现审计质量控制制度及其执行中存在的问题，并采取措施加以纠正或者改进。随着国家审计准则的实施和审计公告制度的完善，审计质量控制范围已不仅仅局限于审计实施过程中各项审计基础工作的规范化，还逐渐扩大到审计效率和审计成果上来。只有高效率的审计工作和高质量的审计成果，才是政府投资项目审计推动国家治理、发挥审计“免疫系统”功能的具体体现。
一、政府投资项目审计质量控制目标
质量控制目标是审计质量控制过程的向导，是指审计工作力争实现的有关审计质量的结果和成效，既是确定质量控制标准的前提，也是质量控制体系建立的基础，因此，审计质量控制的目标处于统领全局的地位，加强审计质量控制，首先必须明确质量控制目标。固定资产投资审计的质量控制目标主要体现在以下两个方面：一是准确反映建设项目实施过程中存在的漏洞，促进建设项目制度建设，即在投资审计实施过程中，要准确把握参建单位在建设资金管理、工程质量管理、征地拆迁等方面存在的漏洞，揭露共性问题，提出针对性建议，促进建设项目制度建设，提高建设资金使用效益，保证工程建设质量。二是揭露重大违法违规问题，发现重大违法违规案件线索，积极推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设。
二、政府投资项目审计质量控制的难点
（一）涉及多个行业，难以把握全部法律法规。
要保证投资审计质量，做到定性准确，首先就要学好、吃透、用好相关的法律法规。投资审计的一个典型特点就是被审计单位涉及的行业众多，包括铁路、公路、航空、水利、电力等，除了国家颁发的法律法规，每个行业都有一套自身的基本建设相关规定，涵盖招投标、质量管理、合同管理、变更管理、工程监理等各个方面，结合本行业特点，对工程建设各项行为进行了进一步细化和规范，另外，若涉及征地拆迁审计，除国家有关法律法规外，各省市对本区域范围内一般也颁布相关的实施细则。要在审计过程中熟练运用要这些法律法规，就要在有限的时间内吃透这些规定，这对审计人员提出了更高的要求，如果不能克服这个难点，就会降低审计效率，影响定性的准确性，甚至可能带来审计风险。
（二）审计资料复杂，难以在短时间内发现问题线索。
政府投资项目审计的审计对象往往比较复杂，被审计单位往往包括建设、监理、施工、设计、咨询等单位，还包括的计划、财政、土地、环保等政府部门，需要查阅的资料包括施工记录、监理资料、财务账簿、投资计划、设计图纸等，要在堆积如山的审计资料中发现问题，蜻蜓点水、浅尝辄止的审计方式往往难以发现重要的审计问题。如审计要发现一项质量方面的问题，就需要审查建设、施工、监理、质量监督等方面的有关资料，从其中找出质量问题的蛛丝马迹，然后通过审查其他相关资料核实质量问题是否真正存在，检查存在质量问题的真实性，必要时需要到进行质量检测，最终落实质量问题。
（三）问题复杂，取证困难。
政府投资项目审计过程中发现问题后，对问题的取证就显得尤为重要，如果取证出现问题，将大大影响审计质量。投资审计中发现的问题往往比较复杂，对于一个问题，要从建设、施工、监理等各个单位取证，各单位从不同角度上都会存在一些不同的说法，都会从对自己有利的角度上看待问题。如果掌握不好取证技巧，被审计单位可能互相串通、互相推诿、避重就轻，甚至拒绝提供审计资料，影响审计效果。如审计发现存在质量问题后，往往要分析质量问题产生的原因，落实相关单位责任，而建设过程中产生质量问题往往比较复杂，既可能是施工流程方面的原因，也可能是材料品质方面的原因，还可能是建设、监理单位质量监督不到位方面的原因，审计发现问题后，各单位往往会互相推诿、推卸责任，审计取证存在一定难度。
三、提高政府投资项目审计质量控制水平的对策
对政府投资项目审计而言，要克服上述难点，满足质量控制目标，在严格执行审计准则开展审计工作的基础上，还需要注重以下几个方面的工作：
（一）坚持对投资领域法律法规的积累。
为了能够准确把握各项法律法规，就要重视审计项目实践过程中涉及的法律法规的学习和积累：一是要重视对审计过程中所用到的法律法规和相关条款的积累，以利于在其他项目审计过程中发现类似的问题后能够熟练运用，提高审计效率；二是要重视难以相关适用法律法规的审计问题的积累，熟悉问题的产生原因、发生过程和产生的后果，作为审计案例，通过对经验和教训的深入分析，发现不足、推广经验，提高对相关问题的把握能力，保证审计质量。
（二）做到“宏观着眼，细节入手”。
“细节决定成败”，这句名言对于控制投资审计质量来讲至关重要。只有注重细节，才能从在复杂的被审计对象中拨开迷雾、发现问题线索。要做到注重细节，就要从第一手资料入手，静下心来详细查阅审计资料，在发现异常的基础上，重视各种被审计对象之间的联系，将建设、施工、监理等单位反映的情况相互印证，查找产生差异的原因，从蛛丝马迹中发现有价值的问题线索。发现问题后，要站在宏观角度分析问题，深入分析存在问题的体制性原因，提出高质量的审计建议，规范基本建设管理，真正做到“宏观着眼，细节入手”。
（三）注重取证技巧。
政府投资项目审计过程中发现问题线索后，在落实过程中就需要注重取证技巧。投资审计的取证过程中宜采取“先易后难、先外围后核心”的取证策略，发展问题线索后，要对问题线索深入分析，考虑问题发生原因的各种可能性，从外围入手，层层深入，必要时要敢于到工程现场进行现场取证，获取足够审计证据后再与相关责任单位交换意见，只有这样，才能保证审计证据的充分性和有效性，保证审计质量。
（四）注重审计成果的提升。
对于目前的政府投资项目审计，审计过程中虽然也能发现一些招投标、质量、价款结算等方面的问题，但如果不深入分析产生问题深层次的原因，对问题不刨根问底，对责任单位和责任人的背景不深入调查，就很难直接发现套取挪用资金、商业贿赂、贪污腐败等重大违法违规问题线索，难以提出高层次的审计建议，难以使发现的问题转化成为高质量、高层次的审计成果，难以真正发挥审计免疫系统功能的作用。因此，对于投资审计中发现的招投标、质量和价款结算等方面的问题，不能停留在问题层面，要深入调查参与单位的背景资料，深入研究相关单位和个人的责任，深入分析问题产生的后果，将问题落脚到重大违法违规问题上，对于重点问题，要组织审计力量重点突破。
通过加强审计质量控制，政府投资项目审计必将在基本建设领域更好地发挥审计“免疫系统”功能，推动完善国家治理。(刘玉波)
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