一、国家治理的目标：从善政到善治
    （一）国家治理的内涵。治理（Governmnce）一词用于政治社会分析肇始于1989年世界银行对非洲状况的表述，指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。传统意义上，国家治理的概念类似于“统治”，是指国家权力机关通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权对社会实施控制和管理的过程，通过经济、政治、文化和社会职能的行使，维护政治秩序和保障政府能够持续地对社会资源进行权威性的分配。
    随着西方公共管理理论在我国不断传播，民主法治建设进程持续深入，以及非政府组织和公民对社会公共事务参与度的加强，国家及社会事务的管理不再只由政府负责，更多的社会主体以不同的方式参与其中，并在不同层面发挥着作用。区别于传统的政府统治概念，国家治理呈现了一种新的国家和社会事务管理模式，强调协调和合作情况下的有效性。治理的主体既可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织，通过多主体、多网络的咨询和协商，达到建立有效政府、增进人民福祉的目标，实现国家和社会协调良性发展。
    （二）国家治理的目标。先秦时期是中华民族思想史上第一次彻底解放的繁荣时代，治国思想也在这一时期百家争鸣，秦朝信奉法家学说主张“繁刑酷典”治理天下，但暴政而亡的教训让后世统治者开始注重与民休息。除去两晋南北朝、五代十国等分裂时代的部分政权外，历代统治者为了王朝的长治久安都不断宣扬“仁”，将善政作为统治思想和官方哲学。然而，统治阶级所实施制定的一整套政治制度和法律，无论包含多少善政口号，实质目的终究是为了维护封建皇权和专制统治。同时，由于统治措施和执行体系的局限性，封建时代的国家治理始终处于粗放低效的循环之中，历史上的所谓“中兴”、“盛世”往往是一种没有前途的繁荣。
    西学东渐大潮之下，包括法治学说在内的西方学术思想逐步引入中国，一代代中国人不惜鲜血、生命追求民族独立和国家富强。从“师夷长技以制夷” 到“西学为体，中学为用”，从“全盘西化”到“德先生、赛先生”，思想浪潮一波高过一波，宪政、法治、自由、民主等治国理念不断深入人心，非政府组织和公民对公共事务的参与度也相应提高。改革开放以来，中国在经济、政治、文化和社会等方面取得了整体进步，国家治理不断地从统治走向治理，通过确立法治国家目标，扩大公共服务范围，推进政务公开，培育社会组织与民间组织，以及实行官员问责制等等，努力实现公共管理从管制型向服务型转变。
    无论古代国家还是现代国家，社会主义国家还是资本主义国家，发展中国家还是发达国家，各国政府都希望有更好的治理。“善治”是国家治理通过公共利益最大化的管理过程，以期达到的理想状态。从善政到善治，这是国家治理发展的目标和方向，也是各国政府的理想目标。
    
    二、当前我国制度变迁的方向
    （一）制度变迁理论概述。制度变迁理论（Institution Change Theory），旨在解释经济增长的研究受到长期经济史研究的巨大推动，最终把制度因素纳入解释经济增长中来。制度是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁，反之亦反。
    我国的改革开放即呈现了一种制度变迁，当原有的体制不适应社会发展，在预期收益大于预期成本时，社会主体就有足够动力去推动旧制度的改变，如小岗村村民按红手印包产到户等，促使计划经济体制向市场经济体制转变，经济体制改革向社会体制改革延伸，从而成就了30多年以来的“中国奇迹”。由于报酬递增和自我强化效应的存在，经济和社会体制的变迁将沿着既定的方向，即十八大提出的“把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”，进入良性的循环轨道迅速优化。
    （二）制度变迁：善治的要求。善治包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等特征。归纳起来，国家治理达到善治的目标，需要着力解决好以下四个方面的关系：法治和人治的关系，效率和公平的关系，政府和市场的关系，以及集权和分权的关系。要实现善治目标，需要通过界定行之有效的制度结构，对社会主体之间的合作和竞争关系进行科学合理的制度安排，从而降低交易费用，获得经济社会发展的制度绩效。
    1.制度变迁是解决法治和人治关系的必由途径。法治是治国理政的基本方式，要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，必须坚持依法治国和以德治国相结合。我国当前已经初步形成了了较为完备的法律体系，但是与中国特色社会主义理论之间尚未达到完全契合，很多法律需求在法律体系中还没有完全转化为具体的法律法规，法律体系与社会主义建设实践之间也存在着很多不同步、不和谐的地方。制度变迁即制度完善的过程，只有逐步消除法律体系中不完善的问题，在制度上积极推进依法行政和民主监督，加强对腐败行为的惩处力度，对官员政绩进行全面系统的考核，才能彻底解决法治和人治关系的问题，实现更好的经济社会效益。
    2.制度变迁是求解效率和公平关系的关键性环节。效率与公平问题关系到经济发展活力和社会稳定，需要在充分调动经济活动参与者积极性的前提下，提高经济效率，正确处理好国家、企业、个人三者之间的利益关系。然而，当下市场竞争过程中出现了诸多不公平现象，贫富差距扩大背景下人们对于公平正义的呼声也日渐提高。过去我们强调通过二次分配来缓解贫富差距，但是如果垄断、寻租、机会不均等问题不从制度上加以解决，二次分配的成果不仅仅是短期性的，还将会被社会的矛盾和不安所吞噬。只有通过制度变迁创造公平的社会环境，使每个社会主体都能通过自己的努力和实力赢得公平竞争的机会，才能破解效率和公平之间的难题。
    3.制度变迁有助于理顺政府和市场的关系。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。我国虽然初步建立了社会主义市场经济体制，经济运行市场化的基础已经确立，但计划经济的思维和管理方式在一定情况下仍然存在。尽管政府的宏观调控是必要的，但这只“看得见的手”不能违反价值规律、供求规律和竞争规律，要进一步清理、取消和调整行政审批事项，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素。理顺政府和市场的关系，需要对政府的财权事权系进行科学合理的制度安排，完善产权结构和财产保护制度，提高经济发展的效益和效率。
    4.制度变迁能够推动厘清集权和分权的关系。我国是单一制国家，集权和分权的关系在相当程度上体现在中央和地方的关系上。建国60多年以来，中央和地方的关系在集权与放权的抉择中轮番上演，自上而下的运动型治理在不同领域重复出现，而这种治理模式的边际效用在逐渐递减，维系传统体制的科层制度和一统观念制度诸多挑战。科层制度承担了越来越多的治理职能，不堪重负；一同观念制度受到多元文化冲击，难以为继。传统体制和有效治理之间的矛盾，只有通过制度安排加以解决。一方面合理划分中央和地方的财权事权，做到权责利匹配；另一方面减少各级政府尤其是中央政府的一些管理功能，以社会机制代之。
     （三）善治目标下制度变迁的方向。当前，我国已经步入中等收入国家行列，但还保留了许多全能政府和计划经济时代的烙印，尤其是在政府、经济、社会、文化方面，这往往成为发展制度的陷阱，阻碍自主发展。对于体制不完善的问题，解决唯一的方式，就是与时俱进，深化改革，善治目标下制度变迁的方向集中体现在以下几个方面：
    1.加强民主法治建设，依法行政，公正司法。随着市场经济发展和社会结构变迁，社会阶层之间、社会成员之间逐渐衍生出新的利益关系和社会关系，继而产生对体制变革的需求，以期实现制度层面的确认，解决法治和人治的关系。制度变迁的方向体现在：一是加强民主法治建设，完善基层民主政治制度、民主决策制度和行政监督制度，“将权力关进笼子里”，提升社会公众对治理事务的参与度。二是全面推进依法行政，坚持严格执法、规范执法和公正执法，强化程序意识，规范行政处罚自由裁量权，全面落实行政执法责任制。三是完善司法体制和工作机制，不断扩大公民对立法的有序参与，优化司法职权配置，规范司法行为，提高司法能力。
    2.完善社会激励机制，均等机会，保护弱势。当前，收入与财富差距拉大主要有市场竞争、不合理制度安排（如垄断）、非法活动（如贪污受贿）等原因造成的。要破解效率和公平之间的难题，制度变迁应着眼于以下几个方面：一是消除制约市场发挥资源配置功能的制度障碍，克服平均主义，完善社会激励机制，增进行为主体的积极性和创造性。二是确立机会公平与成就自赋的社会流动原则，不断推进经济、政治、社会、文化等各方面的公平，以机会均等促进效率的更快提高。三是健全社会稳定机制，对于老弱病残等无法参与竞争或在竞争中失败的人群，建立尽可能完善的社会保障体系，让其有尊严的生活或有能力再次进入市场竞争。
    3.明确界定政府职能，政企分开，尊重市场。宏观调控具有相当的必要性，但是政府也同样面对着“理性无知”和“信息悖论”的问题，公权力的介入使得“政府失灵”可能比“市场失灵”的问题更大。制度变迁有助于理顺政府与市场的关系，应落脚在以下几个方面：一是政府仍然是治理的重要角色，但要找到管理市场和社会的合理界限，应从制度上摒弃全能政府的观念，与非政府组织、公民自治组织等共同承担治理责任。二是政企分开，从制度的角度约束投资责任，裁判员不代替运动员，使企业真正成为市场的主体。三是通过多元化的制度和组织结构安排，使市场能够发挥作用和优势，减少行政干预关键生产要素价格，传导准确的价格信号。
    4.合理划分管理责权，树立权威，能放就放。合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，有助于充分调动中央和地方两个积极性。正确处理集权和分权的关系，依赖于制度变迁的保障。一是用制度合理界定各级政府的事权，完善财政管理体制，明确划分公共支出责任，建立规范的转移支付制度，实现各地公共服务水平均衡化。二是用法律规范中央和地方关系，树立中央政府权威，不断完善中央宏观调控能力。三是依托制度设计和选择，不断将具体性、事务性的管理权限下放给地方政府，将能够实现外部效应内部化的公共产品生产让渡于市场。
    
    三、制度变迁过程中国家审计的路径选择
    改革开放是中国发展的最大“红利”，在人口红利和资源红利逐步衰竭的情况下显得尤为重要。把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，预示着未来中国制度变迁的不可逆转性。国家审计作为国家治理的重要组成部分，在制度变迁过程中要积极适应形势发展需要，更好的依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。
    （一）依法履行职责，以权力制约权力，落实民主法治。国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力，在制度变迁背景下要严格依照宪法和法律规定的职责，以权力制约权力，让权力在监督下运行，推进责任追究机制的建立健全和民主法治建设。第一，按照法律规定的职责、权限和程序公正执法，严格审计处理处罚，坚持用科学发展的观点对待审计发现的问题，实事求是、客观公正地做出处理和判断，杜绝工作中的随意性。第二，通过执行法定的监督、揭示和评价等职能，将政府机构和官员的权力约束在人民对其授权的范围之内，并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配。第三，通过对政府部门财政、财务收支情况的审计，揭示法治不健全、有法不依等问题，揭露和查处违法乱纪行为，促进强化对权力运行的制约和监督，促进法律得到严格执行，推进责任追究机制的建立健全和民主法治建设。
    （二）加强透明度建设，揭示制度性障碍，关注民生大计。未来我国经济社会发展目标是要全面建设小康社会、走向共同富裕，发展的重心将转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来。国家审计在制度变迁背景下要加强透明度建设，对制度性障碍进行揭示，关注民生领域的违法违规问题，为破解效率与公平的难题做出贡献。第一，国家治理立足于政务公开制度建设，不断完善公民参与管理、监督的公共行政配套体系，提升审计结果公告的广度和深度，建立外部复核监督和评价机制。第二，国家审计针对发现的问题，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞。第三，国家审计要高度关注涉及人民群众切身利益的问题，关注涉及“三农”、城市低收入群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程和资金的管理，维护弱势群体的利益。
    （三）强化服务社会意识，提高公众参与度，推动改革深化。随着国家治理主体从公共物品的唯一提供者政府，向政府、非政府组织共同参与管理的多元主体转变，需要各权力主体之间分工协作。国家审计在此背景下，必须应势而变向服务型转变，引导和调动社会公众参与审计监督，促进改革措施的落实，推动理顺政府与市场的关系。第一，国家审计要不断调整和校正发展路径，提高服务国家治理水平，实现从简单的查错纠弊向促进规范预算行为、提高财政管理水平，为加强宏观经济管理和深化财政体制改革服务的转变，有效促进政府部门依法行政。第二，开通公众参与审计监督的渠道，改善监督和评价方式，多层次多渠道的公开征求审计项目计划，项目绩效评价引入市场机制，请社会各界问责增效。第三，各项审计工作都要以促进规范管理和深化改革为目标，深入揭示体制、机制和制度性问题，积极提出深化改革、完善制度的审计建议，并促进改革措施的落实。
    （四）保持独立超然地位，探索和创新审计方式，坚持突出重点。国家审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，必须没有既得利益的羁绊，以其独立超然的地位，采用更加灵活的审计方式和现代化的审计手段，突出重点，抓住典型。只有这样，国家审计才能客观全面揭示集权和分权关系方面的问题，突破自身人力财力物力的约束，提出科学合理、行之有效的政策建议。第一，国家审计依法独立履行审计监督职责，与被审计单位和被审计对象之间没有利益冲突和利害关系，客观公正而又敏锐地揭示问题。第二，国家审计要采用更加灵活高效的组织方式和现代化的审计手段，加快推进信息化建设，逐步建立数字化的审计方式，增强信息化条件下国家审计工作的实战能力。第三，审计工作要继续紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，突出重点，抓住典型，重点揭露重大违法违纪问题和影响经济全局的问题，注意揭露和分析那些深层次并带有普遍性的问题。（柳鹏飞）
    
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