我国正处在加快推进工业化、城镇化、现代化的发展阶段，需要新增大量建设用地，而人多地少的国情却不允许过多占用土地，因此，必须把节约土地放在重要位置，提高现有土地利用率，以节约和集约利用土地来保障发展。

    近年来，基础设施建设掀起了新一轮的高潮，交通、水利、能源、通信等大型基础设施项目的兴建，不可避免地要消耗大量土地资源，工程建设在促进区域社会经济发展的同时，亦在不断增加日趋紧张的土地资源负担。尤其是大型基础设施建设大多远离城市，往往占用了大量耕地等优质土地资源，征地拆迁成本高，给土地资源保护带来较大压力。但笔者发现，土地管理和调控中还存在一些不容忽视的问题，一些老的问题还没有得到根本解决，又出现了一些新的问题，如不加以解决，必将影响经济平稳运行和国家长治久安。

    一是新增建设用地规模过度扩张。随着固定资产投资过快增长，一些地方对土地的需求不断攀升。2012年中国国土资源公报显示，全年国有建设用地供应量为69.04公顷，同比增长17.5%，连续四年保持增长。其中基础设施等其他用地供地面积伙32.66公顷，同比增长43.3%。

    二是土地利用相当粗放。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020）》，截至2005年，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近400万亩，相当于全国一年的新增建设用地指标。此外，工业用地利用强度普遍偏低，部分地区单位土地投资强度每亩只有几十万元，全国工业项目用地容积率只有0.3～0.6，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。一些地方还在相互攀比搞花园式工厂、宽马路和大广场，土地浪费现象十分严重。工业用地利用强度普遍偏低，更有一些房地产开发商、工贸企业变相囤积土地，从中牟取暴利。

    三是用地结构不够合理。工业用地比重明显偏大，一些地方竞相压价甚至以零地价出让工业用地，不仅造成恶性竞争、重复建设，而且导致工业用地需求膨胀。一些地方普通商品住房和廉租房土地供应的比重偏低。土地使用的区域差异继续拉大。且区域性特征更加明显，随着“西部大开发”的不断深入，西部各省的经济增长主要依赖于国家大型基础设施投资、重点工程建设和城市扩张。与东部沿海发达地区相比，西部地区这一轮经济增长，更突显出区域性违法用地特征，即东部地区违法比重下降，中部持平，西部上升幅度较大。

    特别需要关注的是，近年来违法违规用地现象十分严重，成为土地管理中突出的新问题。一是一些地方通过“以租代征”等方式，擅自将农用地转为建设用地，规避审批，逃避税费。虽然计划用地没有突破控制指标，甚至还有节余，但实际用地明显超出计划用地，违法违规新增建设用地大量存在。二是有的地方违反土地利用总体规划，大量调整和占用耕地甚至基本农田。三是有的地方自行将农村建设用地置换为城市建设用地，利用农民宅基地开发房地产。四是有的地方政府违规分拆批地、越权批地，默许或支持违法用地，甚至成为违法违规用地的主体。

    产生这些问题的原因是多方面的，有认识不到位、管理不到位、执法不严格的问题，但主要还是利益驱动的结果。一些城市把土地收益作为政府收入的主要来源，热衷于经营土地、经营城市、以地生财，以牺牲农民利益为代价追求城市扩张，科学发展观没有得到真正贯彻落实，经济社会发展尚未走上全面协调可持续的轨道。因此，如何实现土地集约、高效利用，提升工程综合效益，已经成为大型基础设施建设必须认真研究的问题。笔者结合审计工作，对工程建设集约用地提出如下建议。

    一是从源头入手，优化布局，节约用地。大型基础设施往往由于线路长、规模大，需要大量开挖占用土地，不仅占用土地资源多，征地拆迁投资占工程投资比重也大。因此，工程建设从前期规划设计到实施全过程，参与各方均应积极、主动树立节约土地资源的意识，倡导资源节约型设计及施工方案。

    工程规划设计阶段应大力开展设计优化，节约用地规模。规划设计阶段是决定建设用地能否集约利用的关键，应重点针对工程选址、工程总体布局等，充分开展技术经济比选，优化设计方案，主体工程应尽量降低永久占地规模，临时工程应避免永久占地，尽量减少临时周转占地数量，并充分进行现场踏勘，合理设置取土区或弃土区，尽量避免占用耕地特别是基本农田。

    工程施工阶段，细化施工组织安排，严格控制占地数量。该阶段工程总体布局及永久占地规模已经确定，影响占地周期及数量的主要是施工土方调配方案。应鼓励施工单位积极开展精细化土方调配设计，尽量做到挖填平衡，减少占地；对废弃土方，一方面应合理利用，采取翻晒、改性等方式，尽量用于工程，另一方面应因地制宜，利用废弃土地弃土，或作为资源储备，用于其它建设工程。

    工程竣工后，应做好地表恢复工作，提高土地利用效率。项目法人应及时组织做好建设用地范围内水土保持或植被恢复工作，对临时占用耕地应做复垦措施，促进土地及早复耕。

    二是从国家政策层面建立建设用地引导机制。建议国家相关管理机构建立大型基础设施建设集约用地长效管理机制，制定鼓励集约用地政策和制度，推动工程建设土地集约利用模式。建议建立建设用地土地评估指标体系及土地集约利用奖惩机制，对集约用地的行业或单位给予表彰，并在用地政策上给予优惠或倾斜；对土地利用粗放、浪费的给予经济处罚，甚至限制用地；逐步推行低占地、低能耗、高效率的工程建设模式。（曹勇 王东升）

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