财政审计服务国家治理的路径选择
董星辰 寇永红 (审计署西安办)
【发布时间:2013年09月11日】
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    2011年7月,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表了关于《国家审计与国家治理》的重要讲话,把国家审计提升到了完善国家治理的高度,是对国家审计本质认识的进一步深化和发展,具有十分重要的理论和实践意义。本文在对国家治理内涵、国家审计与国家治理的关系进行论述的基础上,尝试提出了财政审计在国家治理中发挥作用的着力方向和实现路径。
    
    一、国家治理的内涵
    在西方学术领域,治理(governance)一词的原意是控制、引导和操纵,长期以来它与统治(government)一词交叉使用,主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。上世纪90年代以来,治理理论在西方学术界的日渐兴起,不再只局限于政治学领域,而被广泛应用于社会经济领域,“治理”不断被赋予新的含义。在众多关于治理的定义中,联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的报告对治理作出了如下界定:“治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。它认为治理有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。
    从历史与逻辑的角度分析,国家的产生,必然意味着国家治理的存在与需求。按照马克思主义国家学说,国家治理就是“通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展” 。从经济学的角度来看,国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调,以管理和促进资源的有效配置,并推动社会经济的持续、全面、均衡发展,从而满足社会成员的需求。按治理内容划分,国家治理应主要包括五个层面:一是经济治理,是实现国家治理的首要前提条件和物质基石,目的是通过保障和改善公平竞争,提高经济运行有效性;二是政治治理,是国家治理得以实现的第二个前提条件,是实施其他治理的重要媒介,目的是改进政府运行机制,改善政府绩效;三是社会治理,包括推动社会公正、规范社会秩序、引导社会组织等内容;四是文化治理,包括推动社会文化繁荣、提高国家文化软实力、塑造核心价值体系、提高公民道德素质等;五是环境治理,包括节约资源、保护环境、维护人与自然的协调发展等内容。
    
    二、国家审计与国家治理的关系
    理清国家审计与国家治理的内在关系,准确把握国家审计的定位,对于发挥国家审计推动完善国家治理的作用、指导审计实践具有重要的意义。国家审计与国家、国家治理相伴而生,国家治理的需求,推动了国家审计的产生和发展。在国家治理中,国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分。总体上来讲,国家审计与国家治理的关系体现在两个方面,一方面,国家审计内生于国家治理,原本就是国家治理的重要组成部分;另一方面,国家审计应该服务于国家治理,为完善国家治理改善工作,提高审计效力。具体来讲,国家审计与国家治理的关系可以从以下几个方面把握和理解:
     一是从历史发展过程来看,国家审计的产生和发展源于国家治理,国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向,国家审计始终是国家治理的重要组成部分。二是从政治制度设计看,国家审计是国家治理系统中的监督控制系统,通过依法用权力制约权力,服务于国家治理的决策系统,对国家治理的执行系统实施监督和约束。三是从审计运行机制来看,国家审计有效发挥“免疫系统”功能,对改善国家治理具有重要意义。四是从增强治理绩效来看,国家审计通过发现并促进问题整改,保障各项治理措施落到实处。同时,通过深入揭示体制、机制和制度性问题,推动进一步深化改革。五是从国家治理的内在要求来看,国家治理规定了国家审计在财政资金、国家资产、政府活动、党政领导干部等方面的监督内容。
    
    三、国家治理对国家审计的现实要求
    实现国家的良治、善政是国家发展的客观需要。国家治理涉及政治、经济、文化、社会等各个领域,关系到体制机制创新、反腐倡廉等各个方面。国家审计的产生和发展源于国家治理,国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向。作为国家基本政治制度的重要组成部分,审计是监督制约权力运行的重要措施、推进民主法治的重要途径、加强反腐倡廉的有力工具、维护国家安全的重要保障和推动深化改革的重要力量,通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,在不断完善国家治理、实现经济社会的可持续发展等方面发挥着积极作用。
    当前,经济社会发展深度变革,民主法治进程加快,国家治理的大环境、着力点、对审计的需求发生了变化。国家审计应紧紧围绕国家治理各项任务,主动适应,主动跟进,在更宽领域、更高层面发挥作用,推动国家治理的完善和改进。《审计署“十二五”审计工作发展规划》明确提出:“审计工作在服务经济社会科学发展,促进深化改革和民主法制建设,维护国家安全和促进反腐倡廉建设,推动深化改革和完善国家治理方面迈上新台阶”。这就要求国家审计今后一个时期,一是要服务科学发展,紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线。二是要促进改善民生,实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。三是要推进法治建设,促进强化对权力运行的制约和监督,推进责任追究机制的建立健全和民主法治建设。四是要推动深化改革,提出审计建议,促进改革措施的落实。五是要促进反腐倡廉,进一步规范和监督权力运行。
    胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告明确提出了全面建成小康社会的总目标以及“五位一体”的总布局,具体来讲就是要加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式,坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革,扎实推进社会主义文化强国建设,在改善民生和创新管理中加强社会建设,大力推进生态文明建设。据此,国家治理的阶段性目标就是“全面建成小康社会”,国家治理的战略布局是“五位一体”。因此,现阶段国家审计要服务于“全面建成小康社会”的国家治理目标,紧密围绕“五位一体”的国家治理布局,依法履行审计监督职责,推动五位一体总体布局的全面实施,推动全面建成小康社会目标的如期实现。只有明确了国家治理对国家审计的现实要求,国家审计才能有的放矢,才能在国家治理这个大系统中发挥好预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。
    
    四、财政审计推动完善国家治理的实现路径
    财政具有政治和经济两大属性,随着国家的产生而产生,随着国家的发展而发展,是国家治理的基石和平台。财政审计是审计机关最基本和首要的职责,是国家审计的永恒主题,是国家审计在推动完善国家治理中发挥作用的重要组成部分。审计的视角必须超越审计工作的业务层面,不仅关注经济基础,更要关注上层建筑。不仅关注微观经济问题,更应考虑国家政权建设和推进经济与社会进步。同时,财政审计必须融入经济社会发展大局,在服务政府加强宏观调控,强化预算管理,促进体制、制度、机制改革方面发挥积极的作用,真正把“推进法治、维护民生、促进改革、推动发展”作为出发点和落脚点,推动“五位一体”总体布局的全面实施,推动全面建成小康社会目标的如期实现。因此,财政审计应从以下几个方面着手推动完善国家治理。
    (一)坚持构建财政审计大格局。目前的政府预算还未能覆盖所有的政府收支,从一定意义上讲,财政存在被分割、肢解和蚕食的现象,不利于规范财政分配秩序,难以有效发挥财政的分配与调节作用。温家宝总理对审计提出了“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的要求。刘家义审计长指出:财政审计要集中体现“国家财政”的要求,要树立“凡是政府应该管的钱就是国家财政”的理念。构建财政审计大格局,是财政审计在国家治理中发挥作用的重要途径和方式,就是通过审计,促进建立完善的国家财政预算体系,真正体现国家财政的完整性和统一性,真正体现“政府应该管的钱就是国家财政”的“大财政”观念。审计署2009年财政审计大格局付诸实施以来,取得了比较明显的成效,应在不断总结、改进、完善的基础上坚持推行下去。
    (二)积极推进政府绩效审计。绩效始终是政府治理追求的基本目标。强化政府绩效审计,是国家审计推进完善国家治理的努力方向。《审计署“十二五”审计工作发展规划》指出,要全面推进绩效审计,促进加快转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平。因此,政府绩效审计应该以财政预算资金的分配、管理、使用、效果为重点,通过建立可行的绩效标准和指标评价体系,客观分析评价预算分配的合理性、预算执行的效果,以及财政资金管理、使用的绩效水平,在此基础上科学、合理评价政府责任履行情况,促进优化公共资源配置,提高财政资金使用效益。
    (三)积极推进深化财政体制改革。1994年分税制改革以来,中央与地方政府在事权与财权上的均衡被打破,“财权上移、事权下移”的问题较为突出,基层财政较为困难。同时,转移支付结构不尽合理、资金分配透明度较低,对分税制的调控和纠偏作用发挥有限。另外,目前财政收入里主要是税,规模巨大的公共产权和公共资源的收益到哪儿去了?这些收益怎么通过财政让百姓共享?这一问题也需要通过财政体制改革来加以解决。因此,财政审计要关注财税体制和转移支付制度运行情况,关注财政体制和转移支付制度运行情况,促进完善分税制的财政体制,促进健全财权与事权相匹配的公共财政体系。同时,通过审计,促进建立科学的转移支付决策和管理机制,推动转移支付结构的完善和分配的规范透明。
    (四)加强宏观经济政策贯彻落实情况的审计监督。财政职能作用的正常发挥,很大程度上取决于财政政策的适当运用,取决于财政政策与其他宏观经济政策的协调配合。科学发展、加快转变经济发展方式,是我国“十二五”时期经济社会发展的主题主线。财政审计工作应该紧扣主题主线,加强宏观经济政策贯彻执行情况的跟踪与监督,加强对税收、预算、国债、公共支出、政府投资和财政补贴等财政政策手段的综合分析,及时揭示和反映影响政策目标实现的矛盾和问题,推动提升财政政策及其他宏观调控政策的实施效果,确保中央各项决策和部署落实到位。
    (五)强化对权力运行的监督,推进民主法治建设。法治是治国理政的基本方式。只有建立法治经济、法治社会、法治政府,社会才能稳定,才有公平正义可言。通过对政府部门财政、财务收支的审计,揭示法治不健全、有法不依、执法不严等问题,促进依法行政;加大对权力运行的监督和制约力度,促进权力在阳光下运行;加大对重大违法违规、经济犯罪的查处力度,推进反腐倡廉。
    (六)加强民生领域和社会事业的审计监督。维护人民权益,保持社会稳定,是国家治理的根本目标和重要任务。作为国家治理的重要组成部分,国家审计把维护人民群众利益作为最终目标,高度关注人民群众切身利益。因此,按照“民生优先”的要求,应进一步加强对教育、医疗卫生、养老、就业、社会保障等重点民生项目和资金的审计监督,跟踪检查相关政策的制定和执行情况,推进财政资金更多向民生和社会事业倾斜,密切关注严重影响和损害群众利益的问题,促进社会和谐稳定。
    (七)拓展文化领域的审计监督。文化是民族的血脉,是人民的精神家园。全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴,必须推动社会主义文化建设。在文化治理层面,财政审计可以从以下几个方面着手:一是加大对科技、文化、教育方面的财政资金审计力度,促进科技、文化、教育事业发展;二是审计重大公共文化工程和文化建设项目,促进公共文化服务体系的完善,促进对农村和欠发达地区文化建设的帮扶,推动公共文化服务设施向社会免费开放。
    (八)加大对环境保护和资源利用情况的审计力度。十八大报告将“生态文明建设”纳入的“五位一体”国家治理战略布局。建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,财政审计必须有所作为。一是开展国土资源审计,从土地出让金审计入手,促进国土资源合理利用;二是开展资源节约审计,从资源税审计入手,推动资源利用方式根本转变,提高资源利用效率和效益;三是开展自然生态系统和环境保护审计,从财政安排的环保资金入手,促进加大环保资金投入力度,促进生态环境改善;四是在审计和审计调查的基础上,注重生态文明制度研究,从体制、机制、制度层面提出审计建议。(董星辰、寇永红)
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